丽水中院民一庭课题组

最高人民法院在2002年出台了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》，进行了大规模的改革，合议庭运行机制的合理化设计成为了改革的重心，对保障和发挥合议庭的功能起到了积极的作用，取得了一定的成效。调研组通过对辖区缙云、龙泉、庆元、遂昌、松阳等五个基层法院2010年至2012年民事案件的调阅、走访及调查问卷（针对辖区基层法院民事审判法官发放调查问卷38份，回收38份）等形式调查，发现由于制度建设的滞后、操作环节的失当及外部环境的制约等导致审判权与裁判权分离、审判人员责任心的削弱和丧失、违法审判无法追究等现象依旧存在，合议庭运行机制仍然存在大量问题，仍处于失衡状态。本文以基层法院民事案件审判为视角通过横向运行机制及纵向运行机制两个层面对合议庭运行现状透视，分析问题产生的原因，并提出相应的对策，以期对我市今后对合议庭运行机制的改革有所裨益。 

一、现状透视­：基层法院合议庭机制运行状况 

(一)合议庭横向运行机制的问题 

1.合议庭机制本身存在一定的问题 

（1）合议庭机制启动的随意性。合议制是一项重要审判制度，为节省诉讼资源，提高诉讼效率，合议庭机制的启动必须坚持依法与慎重原则。由于现行法律仅对简易程序的适用做了笼统的规定，实践中只要案件承办人认为需要适用普通程序，则即行适用或转换普通程序审理，并不问案件是否难易、复杂。通过对调研组所调研的法院民事案件适用程序情况 (见表一) 分析，可以看出，所调研的部分基层法院适用普通程序的比重还比较大，虽适用普通程序比例逐年减少，但适用的普通程序中公告案件占了很大的比重，且审理程序的启动往往凭感觉并未体现成本和效率。通常情况下承办人之所以选择适用普通程序基于以下考虑：一是案件个人是否能够把握；二是当事人对立情绪是否激烈；三是简易程序的审限是否届满；四是其他个体因素。合议制任意启动所导致的直接结果是，给承办人拖延办案和谋取私利提供借口，损害的不仅仅是当事人的利益，也损害了法律的神圣性和权威性。 

表一：民事案件普通程序适用及公告案件占比情况表 

（2）合议庭组成人员配置非精英化、最优化。在现有的法官队伍中，很大一部分法官是80年代从行政部门改行进入法院系统，或部队干部转业安排从事审判工作的，还有的是90年代后从普通中专毕业分配到法院。我国合议庭准入门槛极低，不论资历和素质，只要有法官资格者均可进入该组织，甚至毫无法律专业知识和其他专门知识的也可以进入。实践中几乎不考虑针对性配置审判力量的原则，审判权处于分散状态，难以保证案件高水平的审理。从调研的五个基层法院民一庭人员配置来看，个别法院民一庭包括庭长正好组成一个合议庭，当都不超过两个合议庭，组成人员基本不固定化，从法律专业院校毕业从事审判工作的审判人员比例低。 

2.合议庭内部责任落实制度存在问题，未形成有效奖惩机制 

在所发放的38份调查问卷中，14人所在的法院已经建立与合议庭工作绩效相对应的考评标准和责任落实机制，其余24人所在的法院未建立相应的机制，大体上存在以下两种情形： 

（1）对合议庭的考评制度尚未建立。目前只有形式化的“公务员考评”，以致合议庭的整个运作过程例如庭审、评议、裁判文书的制作、裁判效率和效果、审判纪律的遵守、职业道德的恪守等等无法进行实质性的考核评比，不能很好的起到激励先进和鞭策落后的作用。 

（2）配套的监督约束机制尚未建立。目前合议庭的监督约束机制并未建立和完善起来，对于效率低下和品行恶劣的主审人或者合议庭未能及时有效的进行训诫、更换，甚至纵容放任，待出现违纪违法的事情之后才匆匆补救。此外，法官的自省自律机制也未能有效的发挥作用。随着合议庭职责的强化，合议庭的权力得到了极大的提高和扩张，以致出现无人监督、无法监督的情况。合议庭无能力决定的案件也自行决定，合议庭意见不一致的案件也强行通过，使案件无法通过正常的渠道和程序得到妥善的处理，裁判的公正性受到了极大的影响。 

3.合议庭审判案件的机制存在问题，“一人审、两人陪”愈演愈烈 

目前在所调查的法院均实行承办人制度，一般在分案时确定一名承办人，在普通程序中同时作为合议庭成员，审理阶段案件的审判任务主要由承办人完成，在审判绩效管理数据考核也只针对承办人。同时由于一个合议庭的组成人员均是不同案件的承办人，由于司法资源紧张[1]，合议庭成员在前程攸关的审判绩效管理指标中人人自危，加上各种因素的共同作用，在合议庭审判案件的机制运行中出现一系列问题，导致“一人审、两人陪”的现象愈演愈烈，在发放的38份调查问卷中8人所在的合议庭，承办人与其他合议庭成员事先进行沟通的案件所占比例很低，其余30人所在合议庭对案件开庭前均没有沟通。并主要体现在以下两个方面的情形：  

（1）合议庭成员参与意识差。庭审是审判活动的一个重要环节，合议庭成员参加开庭审理、亲历案件，既是一种权利，同时也是一种义务。然而实践中有的合议庭在开庭之前根本不阅卷，对案情不熟悉，尤其是非主审法官；有的在宣布合议庭组成成员之后随即离开法庭或中途随意离开法庭，只留下主审人员独自审理；有的审判长在庭审中未能很好的起到组织指挥作用，驾驭庭审能力差；有的变更合议庭成员不通知，也不征询当事人是否申请回避，径行判决；有的在法庭上心不在焉，不关心案件的审理进程，想自己的私事、干自己的私活，更有甚者是瞌睡连天，睡眼惺忪，司法礼仪和司法形象极差。 

（2）评议过程过于简单，流于形式。合议庭评议案件实行民主和少数服从多数的原则，合议庭机制旨在充分发挥集体智慧，对案件作出公正的裁判。但是，目前的合议庭往往流于形式，出现大量问题：不看案件材料，只听主审人介绍案情；相互关照，你同意我办的案件，我支持你办的案件；或者各自代表一方当事人，充当当事人在合议庭内的代言人；有些主审人故意隐瞒案情和证据材料，错误导向；评议意见肤浅，进一步研究探讨的意见少而不深，以至在最需要听到正义声音的时候沉默起来，不能有效发挥合议庭的作用。 

(二)纵向运行机制存在问题 

1.院长、庭长审批案件的权力仍未取消 

首长负责制是行政权在组织形态上的重要特征，但在我国审判组织构造中，这一特征也表现得十分明显。法院的院长，主管副院长、业务庭的庭长，甚至合议庭的审判长都具有行政首长的特征，他们是法院和审判业务庭的领导者，对其所在的组织都负有领导责任，在不同程度上拥有决定他人的任免、升迁、待遇等利益的权力，这种权力能够使其下属对他保持足够的敬畏，从而使他能够对领导范围内的事项的决定产生重要影响，并使他的意志能够得到贯彻。虽然伴随着法官职业化进程，院长、庭长层层审批案件的阶段性做法的土壤和空间开始消失，但总体上层层审批案件的做法并未消失。调研组所走访的五个基层法院均未取消院长、庭长审批案件的权利，并有相当的数量案件经过分管院长签发裁判文书，个别法院的业务庭副庭长或审判长对法律文书均没有签发权。在此情况下，合议庭虽然形成了裁判意见，但因要汇报庭长、院长层层审批，致使合议庭对案件的处理没有最终的决定权。在实际工作中，个别领导通过审查合议庭意见或裁判文书的签发权随意改变合议庭的意见也时有发生。致使审判组织的职责得不到落实，与审判方式改革的目标大相径庭。 

2.合议庭与审委会的关系依旧是老生常谈 

合议庭和审判委员会都是人民法院的审判组织，但两者的权力和工作职能不同。审委会是法院内部的最高审判组织，虽不直接审理案件，但其作出的决定，合议庭必须执行。在司法实践中，除了法律规定的应提交审委会讨论外，合议庭并不直接将案件提交审委会讨论，只有在主管领导不同意合议庭意见或合议庭自己认为需要提交时，才能将案件提到审委会讨论。审委会在法院里具有对案件最终决定权的权威地位。然而从实际运作来看，很多委员不是审判业务的通才，大多数只对自己从事的审判业务熟悉，因此一些不大懂相应业务的人来讨论案件无异于盲人摸象。而让主办法官向不大懂相关业务的委员汇报案件，使主办法官缺少汇报的热情。最终导致很难实现司法公正。另外由于承办人制度的制约，可能由于承办人汇报时带有个人倾向性意见的影响，而使审委会作出错误的讨论，也影响了司法公正的实现。与此同时，审委会在分享合议庭裁判权的同时，也承担了合议庭的部分责任和压力，导致合议庭可能将审委会作为推卸责任的挡箭牌，合议庭往往乐于向审委会提交案件。在所调研的法院涉及上访及合议庭作出判决有压力的案件大部分提交审委会讨论决定，占审委会所讨论民事案件的比例高[2]。甚至有些合议庭怕承担责任，而将不具备提交审委会讨论的案件提交审委会讨论，使审委会成了推卸责任的挡箭牌。 

3.上下级法院的请示制度 

从人民法院组织法来看，上级与下级法院之间只是监督关系，并不存在领导与被领导关系。但是上级法院通过个案的判决裁定对下级法院的影响是巨大的，这是一种潜移默化的影响。在一件又一件的案件判决中，下级法院合议庭逐渐地、迫不得已地接受上级法院对某些法律问题的理解和某类案件的处理原则。其主要基于：一是上级法院的判决是“正确”的，这是两审终审制度的逻辑结论。二是下级法院的管理措施强化了上级法院的“正确”。目前，基层法院一般将“改判、发回重审率”作为考核的重要指标之一，如果法官承办的案件改判、发回重审的多，则对他的业务水平和工作能力的评判将会大打折扣，因此，该法官必然面临着巨大的心理压力，不得不对上级法院“指导”予以“认可”。此外，由于我国上诉审既是法官审，也是事实审，既是程序审，也是实体审，二审对一审的审查是彻底和全面的。在民事诉讼中，上级法院改判下级法院裁判的理由和原因是多方面的，为此，下级法院的法官为保证其判决不被改判和重审，就必须听从上级法院的指示和习惯做法。因此案件请示制度也就有了合理的解释和说明。基层法院合议庭往往在对案件“没有把握”的情况下，主动向上级法院请示，对于某些“特殊”案件，上级法院也主动向承办该案的法院发出具体指令。而上级法院的指示，不言自明地成为了合议庭的裁判结论，损害了当事人的上诉权及合议庭独立裁判权。 

二、问题研究：基层法院合议庭机制运行存在问题的反思 

通过对合议庭运行机制中存在的问题分析，主要是由于规则的粗陋、观念上的误区及法官素质方面的原因导致目前合议庭运行机制产生了大量的问题。 

（一）规则的粗陋 

长期以来，粗陋的规则导致合议庭运行机制脱离合理运行轨道，产生了一系列的问题。在立法理念上发生偏差，根据人民法院组织法及三大诉讼法的规定，除了合议庭和独任庭外，还有位于两大审判组织之上的审判委员会，并赋予对审委会讨论的案件具有最终决定权。尽管在司法改革中，将合议庭合理化设计作为改革的重点，但在现有体制下合议庭无法摆脱审委会影响。最高人民法院2012年8月17日开始施行的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》虽比以往的规定更加具体化、规范化，该规定似乎在合议庭规程方面规定的面面俱到，但仍存在大量的问题。在目前运行机制中合议庭的法律定位是审判庭内部临时性的审判组织，其成员归属于各审判庭，没有独立的、稳固的生存空间，与其独立行使审判权的法定主体不相称，无法真正成为事实上和法律上的审判组织。合议制作为一种高投入的诉讼机制，其运作模式无疑应当体现经济诉讼的原则，但是，从目前合议制的启动程式看，并未考虑合议成本和独任审判成本的比较分析，以致诉讼成本无谓增加，司法资源不当耗费。此外，合议制的民主性、平等性和公开性欠缺，监督约束机制也存在一定缺陷，并不必然产生公正和效率的司法价值。因此目前的合议庭制度在合议庭选任机制、合议庭分工合作机制、评议机制不完整及责任机制不清晰，也因此在运行过程中产生了大量的问题，均有待完善。 

（二）观念的误区 

我国宪法规定的审判权本身并未得到众多管理层的普遍认同和尊重，法院被视为地方党政机关的附庸，片面强调法院的“地方性”，忽略其“人民性”；法官被当作一般行政人员看待。对法院、法官普遍采用行政管理模式，根本不了解审判权的宪法意义，司法工作的特殊规律，以及法官职业的特点。法院内部领导也没有从根本上认清合议庭是审判权行使的法定主体，自觉或者不自觉的将法院等同于一般行政机关，听命并仰赖于地方，不敢、不想、不愿追求司法独立，更惶于支持合议庭依法独立行使审判权。合议庭本身缺乏程序公正的意识，没有树立对法律程序的高度信仰，对于程序法没有很好的遵守，或者重实体轻程序。同时现代法理念下，理解上存在偏差，将法院独立审判与合议庭独立审判错误对立；审委会作为审判组织看待；在明哲保身的理念支配下，院长、庭长、审委会成为合议庭的庇护港。 

（三）法官整体素质的偏低 

我国法官虽然从整体上看还是基本上能够适应审判工作的需要，但是，整个法官队伍来源广泛、结构复杂，水平参差不齐。政治觉悟并不是很高，世界观、人生观和价值观有待提高，责任心和使命感不强，少数法官贪赃枉法，专注于办人情案、关系案、金钱案，为了人情、关系、金钱铤而走险，玩弄法律，亵渎祸害法律。公正和效率观念不强，不能很好的领会法律的精神，没有尽快实现公平正义的紧迫感，工作马虎、作风拖拉、效率低下。法律知识和其他相关知识匮乏，没有将学习作为权利和义务对待，汲取新知识的欲望不强，精研法理的自觉性和积极性不高。职业道德素养不高，自省自律意识差，没有很好的理解“法官除了法律就没有别的上司”，没有认真领悟法官只对法律和良知负责。总之，法官素质的状况严重困扰着合议制功能的发挥，有待相当长时期的提高。 

三、路径选择:完善基层法院民事审判合议庭机制运行的对策和建议 

（一）合议庭横向运行机制的完善 

1.改革法官选任渠道，健全法官保障制度，保证合议庭机制有效发挥 

既然我国法官队伍素质的现状是有待相当长时期的提高，而合议庭审理的案件一般又是重大、复杂、疑难的案件，无疑应当相应的保证合议庭成员是较高素质或者资深的法官，走合议庭精英化、最优化的道路，使审判权向高素质法官手中集中，以保证案件得到高水平的公正审理。为此，调研组认为，首先应当建立科学严格的合议法官选拔制度，提高合议庭准入门槛，选择学历高（一般要求本科法律专业以上）、司法品行佳（诸如耐心而不急躁易怒、礼貌而不庸俗粗鲁、谦虚而不傲慢专横、开放兼容而不自大、理智坚定而不主观轻浮）、司法良知感强（《法官职业道德规范》规定法官必须具备惩恶扬善和弘扬正义的良知）、司法职业经验丰富（起码要有8年以上的司法实践工作）的优秀法官进入合议庭，将其他法官排除在合议庭之外，并逐步演变为法官助理或其他司法行政人员。在对法官素质提出更高要求的同时，我们同样不能忽视对法官的职业保障，对于在合议庭岗位工作出色的，在提拔任用时予以优先考虑。提高法官的职业保障，不仅可以提高现职法官的工作积极性和创造性，更能吸引社会上优秀的人才到法院来工作，满足案件增加和社会大众寻求公平正义的需要。保障合议庭的精英化和最优化。 

2.完善合议制的启动程式，合理配置司法资源 

合议制相对于独任审判而言是一种投入成本较大的诉讼机制，随着我国法官任职条件和综合素质的提高，以及诉讼案件逐年增加的趋势，有必要从立法上科学设定和完善合议制的启动程式。改变目前只限定独任审判条件的状况，增设限制合议制的启动条件，也就是只有重大、复杂、疑难案件才组成合议庭，其余案件均适用独任审判，提高简易程序适用率，特别是对于公告类案件规定可适用简易程序审理，提高办案效率。明确规定中级以上法院作为一审的比较简单的案件也可以适用独任审判；上诉案件也可以适用独任制。针对目前简易程序可以转为普通程序而普通程序不能转为简易程序的单一模式，明确规定简易程序和普通程序、独任审判和合议制可以良性互动，以利于节省成本提高效率。 

3.完善对合议庭的监督约束机制 

在致力于审判方式改革，强化合议庭职责和权力的同时，应当建立和完善严密的监督约束机制，加大对合议庭的监督力度。同时，需要指出的是，监督就像一把双刃剑，必须保持合理的平衡。据此，调研组认为至少应当注意如下几个方面。第一，严肃合议庭纪律，没有相应的诸如评议、保密等合议纪律的保障，合议制的效能将大打折扣。第二，合议庭内部应当实行严格的分工负责和相互监督有机结合的制度。第三，严格限定再审程序，端正再审的思想和观念，维护司法权威。重新审视“以事实为根据”和“有错必纠”的原则。逐步取消人民法院和人民检察院依职权提起民事再审程序的规定，避免“本判决为终审判决”变味为“本判决可能是终审判决”。第四，建立和完善合议庭错案追究责任制度，科学界定错案的标准，并给予合议庭申辩的机会。第五，实行严格的考核制度，突出对合议庭的实绩考核，对合议庭的运作过程进行动态的规范的科学的考评，以激励先进、鞭策落后。 

（二）合议庭纵向机制运行的完善 

1.逐步取消院长、庭长审批案件的权力 

在强调合议庭独立审判、全面负责的新型运行机制下，弱化对合议庭的行政管理，使之成为事实上和法律上的审判组织按照现行法律的规定，我国法院审判权运作体制中的法定三大主体是独任审判员、合议庭和审判委员会，均属独立的审判组织。院长、庭长转换角色，淡化行政管理的色彩，逐步向咨询、监督主体转变。实现院长从听审到担任审判长审案、从微观审批案件到宏观上总结经验，进行业务指导、从判决前把关到全面监督转变。具体的讲是逐步取消院长、庭长的审核签发权，将院长、庭长对合议庭的组织、管理权限制对合议庭审判过程中的帮助和指导等。制定院长、庭长对合议庭指导的规则，合议庭的处理意见非经法定程序不得随意变更。同时取消庭务会讨论案件的权力，庭务会只讨论庭内行政事务，不讨论和研究案件。 

2.改进审判委员会制度 

改进审判委员会制度，合理划分合议庭与其他审判组织的权限和职能，处理好合议庭与其他审判组织的关系。建议在院长、庭长适当放权的情况下，取消一些不符合法律规定的非法定程序研究决定案件的方式，以避免出现新的行政化的管理形式。改善审判委员会制度，从严把握合议庭提交审判委员会讨论案件的范围，并将审判委员会工作的重点由研究讨论个案为主，转变为研究涉及复杂、疑难案件的法律适用为主，以加强审判委员会对审判工作的宏观指导；实行审委会委员对讨论的案件应参加该案件的庭审旁听，做到心中有数；严格审判委员会委员的选任，要求委员精通审判业务，法律功底扎实，有一定的理论研究水平；合议庭成员全部列席审判委员会参加讨论案件以防偏差。同时，建立审判委员会对已生效案件质量的评查机制和日常监督机制，发挥专职审判委员会委员的作用，落实院长对本院裁判案件的法定监督权。使审委会成为讨论研究法院内部重大事务、总结研究审判工作经验的机构，不再行使对案件的决定权。 

3.规范请示制度 

司法实践中，下级法院需要进行案件请示的案件，一般是比较疑难复杂、争议较大、敏感或其他容易引发社会矛盾的案件。对此类案件行使审判权，法官个人面临较大的风险，这些风险包括当事人上诉、上访、案件被上级法院发回、改判、领导或者相关部门干预甚至当事人的威胁。这些案件一旦处理不好，直接影响法官个人的绩效考核水平、声誉、职务升迁等切身利益。由于经过请示的案件，下级法院裁判的结果基本上就是上级法院意见，使二审流于形式，严重损害了当事人的上诉权，也损害了合议庭的独立裁判权。虽然案件请示制度饱受诟病，但是仍然在法院内存在。2010年12月28日施行的《最高人民法院关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第三条虽然规定重大、疑难、复杂案件、新类型案件、具有普遍法律适用意义的案件、有管辖权的人民法院不宜行使审判权的案件，下级人民法院可以依照法律规定书面报请上级人民法院，但未具体规定上级人民法院如何处理。调研组建议上级人民法院对请示制度作出实施细则，请示的范围严格限定在上述四类案件的法律适用上，上级法院不对案件的具体处理发表意见，防止变相剥夺当事人的上诉权及损害合议庭的独立裁判权。 

课题主持人：吴敬诗 

课题组成员：徐蓓姿、李洋、周小兰、苏伟清