青田县人民法院法院课题组

内容提要：长期以来，中国的信访研究一直是在维权话语下展开，日益壮大的无理上访没有引起人们的重视。无理上访尤其是谋利型上访已经在上访群体中占据越来越多的比例，“上访产业”已初具雏形，基层信访治理陷入困境。要化解信访，需要加强道德层面、法律层面、制度层面的全方位建设，在政府治权和民众权利之间寻求合理的平衡，在做好正常信访工作的同时，尽力缩压无理上访的空间。

关键词：无理上访  谋利型  表现方式  基层治理  对策

长期以来，中国的信访研究一直局限在维权型上访中，“底层抗争”“官逼民反“等话语标签被粘帖在基层信访问题上面，而日益崛起和壮大的无理上访，尤其是谋利型上访群体，则几乎没有进入学界的视野。为了拓展基层信访问题的研究，厘清合理上访与无理上访、维权型上访与谋利型上访的关系，本文以青田县人民法院执行信访案件情况为切入点，深入分析存在的问题，提出针对性建议，供实践参考。

一、青田法院执行信访案件情况

（一）执行信访案件的特点

2009年至2011年，青田法院执行案件数量由849件上升至1591件，2012年1-10月执行收案数更达到2017件，同比上升50%。案件量的急剧上升，案多人少的事实困难以及整个社会的实际金融环境造成执行信访案件数大幅上升。纵观2009-2012年青田法院的执行信访案件，其中无理上访案件的比例明显增加。无理上访,就是上访人反映的问题已按法律、法规、政策和事实依据处理终结,但上访人拒不接受处理结果,就同一问题重复上访,提出无理要求的行为。[1]在执行案件的上访中，最难处理的上访案件就是那些故意缠访、重复上访的无理上访案件。

青田法院2009-2012执行信访案件统计表

诚然，群众无难不上访，信访群众普遍是守法公民，但也不可否认有少数人打着上访的幌子，以维权为名提出一些违背国家规定的过高不合理要求。就全国的信访工作而言，国家信访局称80%的上访是有道理的，即大部分上访者的诉求是合理的，是应该给予解决的。这一判断的另一层意思是：20%的上访是没有道理的，是无理上访，属非正常上访。

（二）无理上访的表现方式

根据国务院的行政法规《信访条例》，信访是指公民、法人或者其他组织向各级政府及其工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。据此分析，信访事项可以分为反映情况、提出建议意见和提出不服、投诉请求两类。执行信访多属于第二类。同时该条例规定，信访人必须合法有序上访。但是实际上，执行信访中非正常上访现象比较突出。主要表现在以下几个方面：

1、闹访现象存在

个别“老上访户”信奉“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，把上访作为要挟法院执行机构的抓手，给法院施压。信访人之所以缠访、闹访，有各种各样的原因和动机：一是有些信访案件已是陈年积案，错过了最佳解决时间，并且案件的被执行人已无法查找。二是有些信访案件仅仅是因为当事人不信任法院执行机构，陷入反复上访的偏执境地。三是一些已经解决的案件，因为当事人生活重新陷入困难，又被旧事重提。四是一些信访人法制观念淡薄，企图以闹获益。

2、重复上访严重

目前，执行信访中重复访比较常见。以青田法院为例，2009年受理的执行信访中重复上访占25%，2010年占57 %，2011年高达63%。导致当事人重复上访的原因主要有：一是个别信访人提出的信访事项要求过高，得不到满足后反复上访。二是信访人提出的信访事项的确比较难解决，致使他反复上访。三是有些执行信访处理部门对初访不够重视，致使一些应当解决的问题没有得到解决从初访变成了重复访。

3、越级访比较普遍

《信访条例》规定信访事项的处理应遵循“属地管理，分级负责”原则，但实际情况中越级访比较严重。青田法院2011年执行信访中越级访就有6件，究其原因有：一是执行信访处理人员工作不到位，作风不严谨，对当事人的合理要求处理不及时，导致当事人对执行法院信任丧失而越级上访；二是当事人对执行法院的能力和态度怀疑，想通过越级上访对执行法院施压，推动案件尽快解决；三是某些“上级”部门对案件情况不了解，乱表态，导致信访人的诉求越来越高，基层难以解决从而诱发越级访。

4、乱访、空访增多

在2012年青田法院执行信访案件中存在这种情况，在收到信访案件后，了解案件情况时发现该执行案件早已结案，通过与当事人联系，当事人也表示案件已执行到位，该信访事项已不存在。当事人是在执行立案后，怕法院执行不尽力而向上级有关单位寄信。用当事人自己的话说就是“反正就是写几封信，也费不了几个钱，说不定执行能快点。”

还有一些上访者明知道自己反映的问题无法得到解决，也利用上访要挟被上访对象，从而获得一些好处，或者达到其他目的，这种类型的上访量不多，但能量却很大，是基层法院为之付出人力、物力、财力最多的一种类型的上访。无理上访行为的存在和蔓延，大量消耗了执法资源，严重削弱了法院作为司法机关的公正威信力，对构建和谐社会的历史任务构成直接的威胁，导致基层法院信访工作陷入一片混乱之中。

二、基层治理渐入困境：维权与治权的博弈

从执行信访案件中无理上访的情况来看，信访制度正面临着一系列的挑战，信访治理遇到了一些难题，主要表现在以下几个方面：

（一）维权的扭曲：谋利型上访凸显、上访产业出现

2009年开始，民事经济类纠纷大量增加，导致该类信访案件数大量增加，越来越多的当事人试图通过上访渠道来谋求利益，谋利型上访日益凸显，尽管有些上访户是由于自身权益受到侵害而长期未得到解决才上访的，但是其中也不乏依靠上访来谋求利益的专业户。

【案例】2007年4月14日居住在青田船寮镇新开洋村的叶某某向被执行人夏某某的水泥店购买了70袋水泥，并要求夏某某送货上门。于是夏某某叫另一被执行人严某某拉一车水泥，严某某叫另一被执行人周某某将水泥运给夏某某，当水泥运至夏某某的店门口时，申请执行人丈夫洪某某上车随车将水泥运至叶某某住处，在搬运过程中，洪某某被车上面塌下的水泥压伤，后送至丽水市中心医院住院治疗。2007年11月29日洪某某因患胃癌医治无效死亡。青田法院于2007年12月14日依法判决严某某、夏某某、周某某赔偿给申请执行人赔偿款共计人民币53523.93元。

该案于2008年8月21日立案执行，并于2008年9月1日全部执行到位，但法院执行人员多次通知申请执行人毛某某来法院领取执行款，申请执行人都拒绝领款，从而开始了她的上访之路，上访的理由是执行款数额太小，要求法院为其执行到位60万。这种理由明显无理，但毛某某却一直坚持，并于2008年、2009年、2010年多次到法院，县信访局，市信访局，省信访局、省政法委以及北京上访。县政府为息访同意补给毛某某10万元，毛某某认为未达到她所要求的数额，至今仍在上访中。

当一些上访户通过上访能够获得更多利益时，这给其他人起了示范效应。为谋求利益而上访的人渐渐在上访群体中凸显，“上访产业”也初现雏形。这些上访专业户年龄一般为40-65岁之间，人生阅历丰富，老于人情世故，懂得法律政策，通晓政府动态，以捞取利益为终极目的。越来越多的上访专业户被生产出来，一方面于现在的社会环境变化有关，受金融大环境的影响，越来越多的民间经济类纠纷出现，而被执行人的偿还能力减弱甚至的确无偿还能力。另一方面也于信访处理部门的妥协退让有关，为了各项考核的数据，为了达到息访的目的，有时部门包括法院会以司法救济的方式补偿给当事人。信访处理部门的妥协为谋利型上访者的步步紧逼创造了空间。

（二）治权的弱化：治理职能和服务职能的严重缺位

信访的治理在于政府，党的十一届三中全会后，国家治理由全能主义进入后全面主义时代，基层治理发生重构。国家试图通过税费改革、乡镇改革等一系列制度措施推动乡村治理转型，改善乡村治理状况。然而，新一轮的国家政权建立似乎并没有达到中央政府的预期，基层政权不仅没有顺利实现向公共服务性政府的转变，反而在国家和群众之间造成了一种真空状态。新版《国务院信访条例》颁布后，基层政府通过各种工作机制实际上把信访工作常规化了，形成了一整套成熟的工作方案。但这套方案重点是在“接访”和“消访”上，而不是在解决问题上。上访越多，基层政府的信访工作也越趋于常态化和制度化，这样一来，政府和访民就陷入了一个无休止的游戏中，在这一游戏中，基层政府的治理功能和群众上访所反映的问题都无法得到真正落实。

（三）基层信访治理渐入困境

1、政策缺位

目前基层信访工作的困境是，无法对上访者进行清晰分类而降低了信访治理绩效。如何区别谋利型上访和维权型上访始终没有求解之道。国家信访局称80%的上访是有道理的，这只是一个比例上的区分，没有实质性意义，其实践的结果是无法区分。无法甄别维权型上访和无理上访，则无法制定相关政策来治理无理上访，或者说即使有相关政策也无法实际操作，这就为那些希望通过上访来谋利的人提供了可乘之机。

2、责任错位

当前对基层信访的考核制度是对上访量的统计，对息访率的考核，在属地管理和这种压力型体制下，稳定成为了第一责任，基层干部为了“帽子”问题，力求在最短的时间内让信访者息访。于是，面对越来越多的谋利型上访者，基层政府使出浑身解数，在“起火”与“救火”之间来回奔走。因此，当上访专业户死皮赖脸、胡搅蛮缠让官员们烦不胜烦时，给上访者施舍一些钱财、给点小恩小惠，以达到息事宁人、罢诉息访的目的成为政府部门应对上访时的普遍选择。这种“救火”式的处理方式，不仅破坏了既有的规则，而且对其他当事人起到示范作用，使部分谋利型上访者看到了谋利的希望，为上访专业户的进一步蔓延创造了空间。

3、治理无法

困扰基层信访治理的另一个难题是无法治理无理上访的人。《信访条例》对政府行为很有约束力，但对那些无理上访的人则没有任何约束力，这让基层政府在信访治理中很被动。再加上近年来个人权利本位畸形发展和构建和谐社会理念的强调，这些都为无理上访者与政府的博弈中提供了强大的支撑，无论基层政府如何努力也很难做到中央“人要回去，事要解决”的总要求。

3、维稳不稳

发展和稳定问题是基层治理面临的又一个难题。处理发展与稳定关系贯穿基层工作的始终，也是基层政权最大的政治。稳定是前提和保障，发展才是终极目的，是基层政权合法性的重要来源。在目前状况下，发展经济为保持和增强国家政权合法性提供强力支撑。被悖论之处恰恰在于，发展往往容易产生新的不稳定因素。在促进发展的过程中，基层政权必须花费许多时间和资源去处理纠纷，保持社会稳定。面对上访问题时，基层政权往往通过给上访代表更多的好处来达到分化瓦解上访群体的目的，这是基层政权无奈的选择，却造成两个不良的后果，一是这些上访代表很可能通过组织上访事件来威胁基层政府并谋求利益，最终导致谋利型上访蔓延；二是群众的不满增加，导致基层政权合法性进一步流失，这又必然反过来弱化其规约、治理社会的能力。

三、构想与对策

无理上访问题是一种社会现象，它的出现和不断蔓延，既有体制的原因，也由思想意识的原因、政治法律制度和领导方式的原因，治理它需要整个社会的合力。基于以上原因，现提出以下构想和对策：

（一）创新和完善信访相关制度

随着改革的不断深化，新的社会矛盾不断产生，群众信访活动出现了许多新情况。如何有效控制和正确处理信访，如何更好地发挥信访制度作为公民政治参与和权利救济制度的作用，都在考量着信访制度的适时创新。

1、合理界定信访界限，重塑信访功能。

现行信访制度最大的问题是功能错位。在中国，上至国家大事，下至家庭邻里纠纷，信访无处不在，无所不管。“信访洪峰”的出现是信访范围无限化的结果，只有明确信访的范围，才能充分发挥行政信访的功能和作用。[2]由于信访制度偏离了其“政治参与”功能的制度初衷而承载了本不应承担的权利救济功能，由此造成其既无法充分实现民主监督的功能，又破坏了司法权威，也消解了现代法治国家的治理基础，进而处于进退两难的境地。要充分发挥信访制度的功能，应将其功能定位于民主监督和政治参与。这不仅需要像信访这样的民意表达机制的完善和发展，也需要强化信访作为公民政治参与的制度化渠道，实现公民参与的制度化和有序化，从法律上保障公民合法权利的行使。

2、建立无理上访终结机制。

在“息纷止争”的意识前提下，有部分地方已经效法法院两审终审制，创立信访终访制，以保证有限度的上访，杜绝无理上访。基本操作方法是，对部分确无问题可解决，信访人仍以同一事实和理由，重复信访、长期闹访、不断缠访的信访案件，由涉访部门或机构收集相关证据材料案。由政法委提出处理意见，分别经局办公室或检委会、审委会研究确定，各部门主要领导签字后，由政法委、政法各部门领导以及地方政府信访局参加的涉法信访联席会议研究，确认为无理信访事项后，作出结论，予以认定，不在列入接访、登记和考核范围，并向上级有关部门报告备案。

（二）加强基层政府的信访治理

1、提供法律援助，完善利益诉求机制

上访是群众利益诉求的一种表达途径，无理上访尽管不是一种合理合法的上访形式，但同样是一种信息反馈方式。无理上访者大多数是社会中的弱势群体，正是因为其本身状况的不如意才希望通过上访予以解决。因此在处理无理上访案件时，应将信访和法律服务、法律援助有机结合起来。安排有责任心，业务水平高的律师参与信访接待工作，对涉法问题做好解答，对符合援助的信访群众提供法律援助，增强信访的法律含量，提升公民信访信访的质量。

2、建立重大事项信访风险评估机制

妥善解决好无理上访问题就是基于减少社会中存在的不稳定因素，实现社会整体和谐的目的的一项社会战略。对可能出现的不稳定隐患作出评估，确定风险等级，将其纳入维护社会稳定、实施源头治理的系统工程，以此建立早预防、定措施、想对策、清根源的重大事项社会稳定风险评估化解制度，从源头上预防和减少不稳定的隐患。

3、加强和重视信访信息化建设

随着社会信息化的提高，信访信息化建设也提上了日程，政府各个部门都有自己的门户官网，越来越多的当事人通过互联网平台向党委、政府和有关部门反映情况，投诉请求。信访部门应抓住当前有利时机完善本系统网络建设，在网上公布年度信访工作的总体情况，公布重大信访事项的受理、办理、协调处理、督查、督办的情况，公开调查报告，定期公布被信访部门、各移送机关处理信访的情况。同时鼓励通过网上质询、辩论等方式，征求社会各界对重要信访事项的解决办法等，提高社会各界对信访工作的参与和监督。这不仅有利于信访部门形成合力，而且有利于信访问题的协调解决。

4、逐步推进信访听证制度

把听证机制引入到信访工作中，对重大疑难信访事项组织听证能减低成本、提高效率、减少事后不必要的矛盾纠纷。在听证的程序设计上，可引入第三方介入模式，如邀请公信力较强的人大代表、政协委员等人士参与信访听证，让整个听证过程在阳光下运行，公开、公正、公平的听取当事人的意见，做好评议意见，对未超过半数以上听证者的认可的评议意见，不得申报终结。信访听证制度扩大了无理信访事项终结机制的社会参与面，让社会来监督政府部门是否有依法办事，从而缩限无理上访老户与政府部门博弈的空间。

（三）强化道德文化建设作用

1、加强公民道德文化建设

当今中国，社会转型所带来的价值观错位和迷失已是不争的事实，传统的道德规范体系部分“失灵”，新的道德规范体系尚在形成中，出现了许多“道德真空”。道德建设的过程实质是加强德育的过程，良好的道德文化是推进道德建设的精神动力。正确的道德意识是道德行为赖以生成和巩固的内在心理机制。务必要培养公民“知耻”意识，明确荣辱界限。道德很大程度上来自于教化，要以文字信息、视觉形象、道德专题讲座等形式建立浓厚的道德文化环境，使人目之所及、心之所感都是道德正像。

2、强化道德谴责的约束作用

随着法治话语、权利话语在上世纪九十年代末进入中国，中国对于无理上访原有的予以行政拘留、予以劳动教养的处理方式被认为侵犯了上访者的权利，已不被社会接受。这时可利用道德舆论的力量来引导和约束无理上访的行为。无理上访特别是谋利型上访追其根源还是道德的丧失和滑坡，以道德意识和道德文化建设为契机，强化道德谴责的力量，各级政权组织对接受的无理上访情况本着不藏不掩的态度，及时向新闻媒体和人民群众披露相关信息，让民众了解事实真相，通过客观的评论形成强大的社会舆论压力让无理上访者无处遁形，自动停止上访行为。

课题主持人：罗明

课题组成员：叶朝霞  陈彬