丽水中院执行局课题组

     当前，执行难集中表现为当事人逃避执行现象严重，自行履行率过低。主要症结是执行查控效率不高，不履行义务的成本太低，使得被执行人逃避执行有机可乘、有利可图。大量的案件进入执行程序，有限的司法资源难以承受，引发了个案执行中的不作为、不规范等现象，这反过来又加剧了执行难。进一步破解执行难，必须整合社会管理资源，提高执行查控能力，使被执行人无法规避执行。2005年，浙江省正式启动综合治理执行难工作体系建设。起步阶段的主要工作是争取当地党委支持，通过发文等形式确立综合治理执行难的意见、政策，以及就某项具体查控事宜与相关部门进行磋商、通过会议纪要等形式形成协助执行的操作流程等。这个阶段的主要成就在于使综合治理执行难的理念深入人心，获得认同，但总体来说，操作层面的机制比较少，而且各地零散进行，进展缓慢。2010年2月，浙江省综治委印发了《关于完善全省综合治理执行难工作体系建设的意见》，将综合治理执行难工作体系划分为五大系统――执行征信系统、执行查控系统、执行惩戒系统、执行监督系统、执行保障系统。浙江省的综合治理执行难工作体建设工作开始走出了自己的特色，综治体系建设系统推进，尤其是执行查控系统建设被最高法院作为重要举措在全国进行推广。本课题小组以浙江省执行查控系统建设情况为背景或参照，对我市执行查控系统建设进程进行了梳理，在纵横两条线进行了比较全面调研的基础上，对丽水市执行查控系统建设的方向和路径提出了一些建议，以期对执行实践有所助益。

一、丽水市执行查控系统建设的基本情况及成效

执行查控系统是五大系统建设的重中之重，该系统建设的目的是借助各种手段、工具对被执行人及其财产进行查找并控制，以实现判决确定的内容。浙江省综治委《关于完善全省综合治理执行难工作体系建设的意见》将现阶段我省执行查控系统建设的主要内容及目标定位为：“建立完善法院与公安、金融、工商、国土、建设等部门点对点执行查控机制，发挥各部门的职能作用，使被执行人及其财产查控工作更加便捷、高效。健全基层协助执行工作网络，建立执行悬赏机制和奖励机制。”以该《意见》为统领，我市执行查控系统建设取得了实实在在的成果。

（一）            “点对点”协助执行查控机制建设成效显著

    “点对点”协助执行查控机制建设是本次调研的重点。该机制也是目前浙江省执行查控系统建设的主抓手，全省共同推进。因此必须将我市“点对点”协助执行查控机制建设置于全省的大背景中进行综合评估。调研情况表明，我省各地点对点机制建设虽然模式不尽相同，其中以温州模式和绍兴模式最为突出，该两种模式也基本反映了协助执行查控系统建设的两种主要路径。

1、              温州模式

温州中院依托政务外网建立的全市网上查控系统于2010年10月1日投入试运行，同年12月23日市综治办正式下发《温州市综治委解决执行难协调工作领导小组关于在全市建立网上点对点执行查控体系的实施意见》。目前，与温州中院对接的金融机构有20家，以及车管、房管和国土资源3个部门，与各基层法院对接的涵盖市县两级276个协助执行单位。截止今年4月底，共查询被执行人财产7139次，查询到银行存款14亿，车辆332辆，房产508处，土地332处，促成了1995件案件执行，实现标的1.18亿。与各地相比，温州进展最快，其点对点机制已形成规模并取得效益，走在全省前列。该模式的特点是，运用计算机网络技术的协助查控平台，实现在网上传递和查询执行信息，从而改变上门逐案查询被执行人及其财产信息的传统模式，提高执行查控效率，降低执行查控的成本。

此外，许多地方借助了互联网、传真等介质实现了提高执行信息传递和查询的效率，简化了形式，原理上也类似于温州模式。如台州市工商局向市中院开放企业档案查询平台，市中院可以通过互联网直接登录工商局网站，下载全市范围内企业、个体工商户相关信息。宁波中院亦可通过宁波信用网查询工商、财税登记相关信息。衢州中院于2011年12月与市房管局建立专人、专用传真号码、邮箱方式的点对点机制。杭州中院与市公安局车管所、房管局、国土局等采用传真进行查询，还可通过市政务网查询由市征信办提供的有关被执行人的相关信息。

2、绍兴模式

绍兴中院于2010年下半年在市便民服务中心设立“中级法院执行工作联络室”，从公安、工商、国土部门服务窗口拉专线，实现直接登录查询。联络室固定一名执行人员负责，每周固定两个半天为全市法院提供服务。因金融机构在便民服务中心没有窗口，绍兴中院建立的点对点机制未能覆盖金融系统。这种模式的特点是法院特定工作人员取得了相关职能部门的权限，实现直接查询，使法院查询更具主动性。

采用这种模式的还有，金华、嘉兴市公安局为中级法院联系人员制发查询公安网络的数字证书，并在距法院附近的派出所等机构内建立专用的执行信息查询终端，可以查询被执行人身份、住址、车辆、出入境记录等信息。杭州中院附近的紫阳派出所专人负责被执行人基本信息查询及网上布控,。台州中院已经与公安局商妥，在中院附近的派出所设立执行查询室。

3、丽水市点对点执行查控机制建设模式及主要历程

丽水市的点对点协助执行查控系统建设是“温州模式”的典型代表，主要经历了以下阶段：

从2010年下半年开始，丽水市中院已经提出了通过政府信息中心电子文件交换平台，在全市建立网上“点对点”执行征信、查控系统的初步设想，并拟定了《市综治委解决执行难协调工作领导小组关于网上点对点执行征信、查控系统建设各相关单位职责分工的意见》。法院与公安的协助查控作为该《意见》的试点工作正式以联合文件的方式予以确立： 2010年8月30日，丽水市中院与丽水市公安局联合下发了《关于落实执行联动机制实施意见》。《意见》第二条规定，人民法院需要通过公安信息网查询被执行人身份、住址、车辆登记、住宿、出入境等信息，提取被执行人电子照片的，由公安机关指挥中心负责接洽办理，并通过设在该查询场所的法院内网终端（或通过设在该查询场所的电子文件交换平台终端）接收、恢复法院的有关请求。该模式通过网络平台进行信息传递，只是范围限定在公安与法院两个部门，是我市点对点协助执行查控机制的雏形。

2011年4月20日，在丽水召开全市综治委解决执行难工作会议上，市委副书记、市综治委主任沈仁康提出要加快执行工作五大系统建设，并着重指出要发挥现代信息技术在执行工作中的作用，尽快实现公安、工商、房管、土管等有关部门、单位的信息系统与全市法院执行案件信息管理系统的链接，实现对被执行人及其财产信息的点对点查询反馈机制。覆盖全市各职能部门的点对点协助执行查控机制建设进入了标志性的启动阶段。8月25日，丽水市综治委印发《丽水市综治委解决执行难协调工作领导小组关于在全市建立网上“点对点”执行查控体系的实施意见》，就建立网上“点对点”执行查控体系提出了明确要求，作出了具体部署，并将《实施意见》落实情况列入社会治安综合治理目标责任制考核范围。9月19日，丽水市综治委印发《2011年度丽水市综治委解决执行难工作考评标准》，对各责任单位的职责任务予以细化，考评结果将直接影响各责任单位的综治考核，使五个系统建设与综治考核相衔接、相匹配。

2011年下半年，丽水市中院与软件公司共同研发“点对点”执行查控系统软件，两级法院同步着手与当地银监局、工行、农行、中行、建行等商业银行就执行查控系统的软件安装、流程管理、人员配备等具体问题进行磋商。2012年3月底，丽水两级法院已全部安装网上“点对点”执行查控系统，并开通了与金融系统的数据对接。

2012年4月，浙江省综治办与省高院在做了深入调研后，于2012年7月联合下发了《关于加快建设省市两级“点对点”协助执行查控机制建设的意见》，确定了以温州模式为主推、与绍兴模式互补运用的点对点协助执行查控建设模式。《意见》明确规定：“当前的主要工作目标是，力争2012年底前在省级建立法院与银行、公安的网上点对点机制，建立省级协助执行网上查控中心；地市级依托地方电子政务网或便民服务中心建立法院与相关行政机关、银行的点对点机制，建立市级协助执行网上查控中心。”目前，省高院已经将温州模式的相关软件与技术在全省各地推广，并且基本实现了与金融系统的点对点协助执行查控。我市原已建成的点对点协助执行查控系统目前也已经纳入全省统一操作模式。

2、基层执行协助网络建设初具格局

1999年，温岭市法院在浙江省最早探索构建执行协助网络，从2005年开始，省高院将建立基层执行协助网络作为综合治理执行难工作的重点，试图建立一个以协助执行工作领导小组为根、以执行联络站为干、以设立在各乡镇的执行联络员为枝、以遍布在全县各村、社区的协助执行信息员为叶的“树”状协助执行网络，以充分利用基层信息员、联络员深入基层、了解当地社情民意的优势，在提供执行线索、帮助执行和解上发挥作用。截止2006年底，我市各基层法院均已在全县（市、区）范围内建立了执行联络员制度。其中，青田、松阳、遂昌等法院还在居委（社区）、村等基层组织建立执行联络员。执行联络员制度在查找逃避执行的被执行人下落、调查核实被执行人的财产线索、确定双方当事人协商解决纠纷的途径、对被执行人进行针对性法制教育等环节发挥了重要作用，起到良好的效果。

3、执行悬赏和奖励机制建设有所突破

2010年3月浙江省高院与浙江省财政厅联合发文《关于对举报被执行人财产实行奖励的规定（试行）的通知》。各地法院积极落实该通知内容，执行悬赏和奖励机制制度相继出台，案外人在查找被执行人及其财产等方面的作用得到发挥。丽水市两级法院探索建立了举报被执行人财产的奖励制度，全市法院因举报人及时举报而查找到被执行人财产，控制被执行人财产案件共计488件，其中已执行完毕的案件有313件。

二、执行查控系统建设推进过程中存在的困难和问题

通过调研，课题组看到了丽水市执行查控系统建设取得的可喜成就，但同时也发现以下问题和困难：

1、在服从全省统一推进的大框架下，我市的执行查控系统建设还应更加注重针对性或本土性。 调研显示，许多地方的执行人员反映，从多年的执行实践看，我市的执行案件存在被执行人以农民居多的特点，信息化工具对农民而言均是超前的东西，目前普及率比较低，因此将机制建设重点仅放在建立信息化机制上，对农民及其财产下落进行查找或控制成本高、效果差。更有观点认为，“点对点”协助执行查控系统的应用并没有实际起到提高执行效率、改善执行效果的作用。他们指出，由于丽水九县（市、区）地处山区，而且都是小地方，大部分案件通过现场查询操作，一天之内就可以完成对各大银行、公安、房管等主要财产的查询并控制，而通过网上“点对点”协助执行查控系统，还需两天，且还不能马上实现对财产的控制，来回还需更长时间。原有的批量查询的机制，尽管并非通过网络操作，但效率更高，形式非常简单，更加适合目前执行人员年龄结构老化的现状。上述观点尽管有其局限性，不尽客观，但也反映了我市目前的执行查控系统建设在根据上级部署按部就班推进的同时，缺少了对丽水法院执行难基本情况的提炼分析，导致了创新没有走出本地特色，在针对性及管用性上也没有达到预期目标。

2、点对点协助执行查控系统在操作性及实用性上有待提高。一是由于思想不统一，部分法院存在等待观望态度，导致该系统运用的推进进度比较缓慢，且各地推进情况不平衡。从目前情况看，加入“点对点”协助执行系统的大多仅限于金融系统，而象房管、土地、公安等重要部门均未加入，使系统的效用大打折扣。二是丽水市中院在推进全市统一执行查控中心建设上还应加大努力。市、县两级统一推进的方式在全市信息不共享的领域是无奈之选，但在部门信息已经达到全市联网共享的领域，市县分别进行联动的方式存在成本高、分散沟通、重复工作等缺陷，相反建立全市统一查控中心，由市级统一推进的方式，有利于节约成本，提高查询集约化，进而提高工作效率，也可以减轻基层法院工作压力，重点解决案多人少的矛盾。三是个别协助义务单位消极应对，甚至拒绝、拖延加入点对点系统运行。在执行查控系统建设与运行过程中，一般具有协助执行义务的单位都能按照相关规定协助执行员“人来人往”这一常规的执行查控活动。但在点对点查控机制建设中，有基层法院反映，个别当地负有协助义务的单位消极参与点对点网上查控、甚至以各种理由为借口拒绝、拖延加入网上查控系统的运行。四是人员配备不符合系统需求。点对点协助执行查控系统要求法院及协助单位均应设置A、B岗并配备专人负责信息的传递接收，从目前情况看，法院实际上均由一名内勤负责具体信息提取传递，而金融部门的工作人员也因为并非专职人员，而存在反馈不及时的现象。

3、执行查控机制建设形式单一，已经建立的机制作用未发挥，综合效果不理想。从丽水市执行查控系统建设的情况看，前一阶段的工作基本均集中在网上“点对点”协助执行查控系统建设上，对其他查控机制，如财产申报制度、悬赏执行、委托律师调查财产制度等，未能给予足够重视。已经初具格局的基层协助执行网络，制度本身尚处于探索阶段，由于法院自身不够重视，未能与有关部门达成共识，加之管理松散，后续工作未能及时跟上，使得执行协助网络有名无实，一开始成效明显，时间一长作用甚微，未形成长效机制，没有达到制度设计的初衷。

三、完善执行查控系统建设的对策与建议

五个系统建设必须通过创新来推进，但创新之要，在于管用。1要从执行工作的实际需要出发来寻求突破、寻求创新；必须重视细节，重视基础工作，重视机制创新的针对性和可操作性。这应当是我市下一步进行执行查控系统建设宗旨和目标。具体建议有：

（一）因地制宜：在运用现代信息技术武装执行的大旋律下，传统马锡五式司法理念应引领我市执行查控机制建设实践。

尽管对网上“点对点”协助执行查控系统建设还存在着许多不同的声音，但随着社会信息化程度的不断提升，社会管理方式的不断创新，运用信息化技术提升法院执行查控能力已经是社会发展的必然趋势。但与此同时，我们的执行方式方法的改革创新也不能操之过急，还应与现实相适应。丽水市地处山区，城乡二元社会结构依然没变，而且农村地域占绝大部分，传统的生活模式、民间习惯、乡土规则依然是人们的行为习惯，现代生活工具、法治理念普及率低，许多现代化的查控方式往往在农村社会无用武之地。调研组认为，马锡五式的的司法理念及方式在解决农村社会执行查控的难题上，可以发挥其独特的作用。

“深入群众、依靠群众、注重和解”，是马锡五精神的精髓。执行工作与审判工作相比，更需要这种精神。在现代化程度低、社会诚信体系不健全的农村熟人社会，对被执行人及财产线索的查找是否有成效、案件执行效果是否能得到认同，取决于对当地社情民意的了解程度。而在当前案多人少的矛盾下，光靠法院执行人员远不能完成走村入户、随时掌握基层社情民意的要求，必须借助于一个运行良好的信息收集机制。

事实上，已经在探索建立的基层执行协助网络，其实质就是贯彻了“深入群众、依靠群众”的马锡五精神的机制，这种机制在丽水这样的以农村社会为主要组成地域更具有其存在及发挥作用的土壤。而目前该制度却因为未给予充分重视而名存实亡。调研组认为，该项制度的建设也应是一项系统工程，光靠法院一家努力远远不行，还应依靠当地党委政府的力量，通过建章立制，建设一支相对稳定的执行联络员队伍，形成执行信息收集传递的长效机制。因为该制度运行的关键在执行联络员（信息员）的选任及利用上。专职执行联络员没有必要，效果也不好。我省在2004年建立的农村指导员制度，目前已经比较成熟，而且有相应的制度及相对稳定的农村指导员队伍。农村指导员具有深入基层，了解当地社情民意的特点，非常适合兼任执行联络员或信息员，基层执行协助网络可以依托农村指导员制度，借用党委政府的力量，将协助执行作为农村指导员或乡镇工作的一项重要任务进行考核。在法院与执行联络员的联系沟通上，应改变由法院执行局遇到具体案件才联络的短暂偶然性联系方式，形成经常性、稳定性、协同性的长效联系沟通机制。如桐庐法院在全县15个乡镇（街道）综治办设立法院执行工作室，在全县192个行政村（社区）设立了执行信息员，形成了以法院执行工作室执行干警、乡镇（街道）执行联络员、村执行信息员为骨干，覆盖全县各乡镇各村居，联动顺畅、配合有力的基层协助执行工作网络。执行工作室配备1名执行干警专职负责，每周在执行工作室开展工作1天，向乡镇（街道）执行联络员、村执行信息员通报辖区执行案件情况，了解被执行人信息情况，部署需要协助配合事项；在执行信息员配合下，到各村居走访，向群众发放执行联络卡，开展法制宣传教育。

桐庐法院基层执行协助网络建设实践给我们提供了借鉴。但我们认为，形式可不拘一格，各县（市、区）可以根据不同实际因地制宜。比如松阳县委政府推出了“民情地图”管理机制2，松阳法院应当充分利用该契机，争取将法院的执行联络员制度建设纳入“民情地图”创新实践的内容，将信息化技术与基层社会管理资源有机结合，建立行之有效的基层协助执行工作网络。再例如青田法院，针对青田“侨乡”的特点，在审判工作中已设立“海外联络员”，该做法也可推广至执行领域，将执行查控的协助网络延伸至海外。

（二）综合治理：争取市委领导、各部门协助配合，形成大执行格局。

经济政治体制不健全、社会诚信体系缺失、社会处于转型期等种种因素共同导致了执行难，光靠法院一家根本解决不了执行难，要靠全社会综合治理。因此，应当树立大执行的概念，抓住丽水市经济社会改革发展的机遇，各级法院在执行查控系统建设和推进过程中，必须克服“等、靠、要”思想，发挥主观能动性，将执行工作与当地当时市委市政府的主要工作相联系、相配合，努力将执行查控系统建设与当地党委确立的阶段性战略任务相结合，力争形成由党委统一推进、法院主要负责、各级政府、部门协同构建的格局。在点对点机制运行过程中，要依托省市县三级计算机网络建立功能强、效率高的查控中心，市级查控中心应创造机会为各市基层法院提供更为经济、便捷的网上查控环境，为以后点对点机制和整个执行大网络的建设和发展打下坚实的基础、开辟广阔的空间。市中院应当担负全市执行查控系统建设的总任务，尽量为基层法院提供管用的服务。

（三）全面推进：处理好重点突破与全面推进的关系，多方位、多途径查找执行线索。

执行查控系统建设应按照实践需要的紧迫程度和现实条件的可行性程度，有选择地重点突破。从调研情况看，“点对点”协助执行查控机制建设是丽水市目前重点推进的项目，基层协助执行网络建设也势在必行。但执行案件具体情况各异，被执行人规避执行方式方法不断更新，因此，在执行查控方式方法上还应着眼于全面，争取多方位、多途径查找执行线索。如被执行人财产报告制度，在实施初期，应努力通过发送财产报告令等方式将该制度深入人心，在目前已经执行了相当一段时间后，应当重点侧重于对拒不报告行为的处罚、形成威慑效应上。此外，悬赏执行、执行奖励等方式，虽然已经由相关制度依据，但目前在我市各法院，运用的比较少，效果甚微。委托律师调查财产制度，全市法院基本未有尝试。上述查找被执行人及财产下落的方法，均应当成为执行查控机制建设的重要组成部分予以落实或突破。

   （四）合理运行：改革传统执行权运行及配置模式，优化执行人员结构。

执行权的运行与配置模式不仅与执行理念相关，执行方式、方法的更新也需要对执行权运行与配置模式进行必要的调整。如点对点执行查控系统的运行，使传统的一人一案办到底的模式不再适应执行实际，而应根据执行不同阶段对执行任务进行分流，探索建立执行实施案件分权流程管理制度，以更好发挥点对点查控系统的效用。同时现代信息技术的引入，也对执行人员的技能提出了新的要求，基层协助执行网络的建立更是需要一批懂得群众工作的执行队伍。调研组认为，制度建立的目的是为了落实，落实制度的关键在于合理运行。合理运行的前提除了具备制度运行的物质基础外，还应当具备与运行相匹配的人员结构以及运行模式。因此，改革传统执行权运行和配备模式，优化执行人员结构，是执行查控机制发挥作用的重要因素。

课题主持人：周庆

课题组成员：冯宏伟 唐永新 吕湘 陈彬 叶高山叶露 周飞