在“三中心一机构”贷款服务平台的运转下，龙泉市集体林权改革取得一定的成效，全国金融支持林权改革及林业发展现场会在龙泉召开。龙泉被确定为全国首个农村林业改革发展试验示范基地，林改示范乡建设取得成功，农村信用体系建设全面开展，农户森林资源资产信息数据建档率达89%。林权抵押贷款、林权勘界等工作有序推进。

（三）龙泉林权证抵押贷款的两种方式

自2007年开展林权抵押贷款业务以来，龙泉市农村信用合作联社、农业银行龙泉支行、农业发展银行龙泉支行、邮政储蓄银行龙泉支行、浙江泰隆商业银行龙泉支行五家金融机构相继开展林权抵押贷款业务。截止2010年3月底，累计发放林权抵押贷款4799笔2.23亿元，林权抵押贷款余额2860笔1.39亿元，其中小额循环贷款余额2443笔8228万元。

龙泉开展的林权抵押贷款，主要采用林权直接抵押贷款和林权抵押加保证人保证贷款的方式。其中龙泉市农村信用合作联社和邮政储蓄银行龙泉支行主要采用林权抵押加保证人保证贷款的方式，林农向银行申请贷款时除了用森林资源作抵押外，还要求提供保证人的保证。邮政储蓄银行采用的是个人担保，而农村信用合作联社采用的是森林资源收储中心担保的方式。

农业发展银行龙泉支行及农业银行龙泉支行在发放林权抵押贷款时主要采取林权直接抵押贷款的方式。这两个银行主要面向林业企业发放大额林权抵押贷款，林业企业将自己所有的或者农村合作社社员所有的森林资源向银行抵押，经专业的评估机构评估后，与银行签订抵押贷款合同。

浙江泰隆商业银行龙泉支行则根据贷款人的资信情况采取不同的方式发放贷款，贷款人资信情况良好或与银行有良好合作经历的可以进行林权直接抵押贷款；而资信情况一般的贷款人则需提供担保人，采取林权抵押加保证人保证的贷款方式。

林权抵押贷款在龙泉的试行使不少农民得到实惠。通过林权抵押贷款盘活了森林资源资产，使各行各业都投入到林业建设，达到“绿山、富民、活行业”的目的,促进农民增收、农业增效、农村奔小康，促进地方经济的发展。2010年龙泉市计划完成林权抵押贷款余额2.55亿元，争取扩大林权抵押的贷款面，为更多的林农服务。

二、林权抵押贷款龙泉模式所面临的困惑

林权抵押贷款的大力推行，不可避免的给银行、政府以及林农带来诸多问题：如借贷市场供需不平衡、林权抵押贷款年限短、抵押面过窄、评估可信度不高等，这其中既有法律层面的问题，又有操作层面的问题。

（一）法律层面的困惑

1、林权客体法律界定不统一

关于林权的概念，由于目前我国现行法律并未对其作出明确的界定，理论界对林权的理解也不尽相同。笔者认为对于林权客体的界定，可以分为狭义和广义两大类，狭义上的林权，根据林业部2000年颁布的《林木和林地权属登记管理办法》第三条，指的是森林、林木和林地的所有权或者使用权。广义上的林权，指的是森林资源。对于森林资源的理解，除了国务院制定的《森林法实施条例》第二条所规定的内容，还应包括依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物，甚至包括由森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物共同构成的森林生态环境。

在龙泉的林权抵押贷款中，由于目前的评估体系难以对林地价值进行客观的评价，所以未将林地价值纳入到林权抵押范围中。将林权的客体仅限定为林木，因为在当前的林权评估体系中，评估林木的价值更具可操作性和现实意义，但是根据物权法定原则，物权的内容与种类均由法律规定，不得由当事人自行约定。抵押权作为一种用益物权，其抵押物的范围应当由法律规定，不能由当事人自己设定。而我国现行相关法律法规并未对林权的抵押范围作出明确规定，使得林权客体界定不明。

2、规制林权抵押具体实施细则的法律法规缺失

在龙泉的抵押贷款中，龙泉市政府出台了一系列的文件，支持林权抵押贷款的开展，但对评估的管理、森林资源收储中心的收储方式、不良贷款资产的处置等方面还需要进一步细化管理。我国《森林法》、《物权法》等法律对林权抵押有一些原则性的规定，但缺少具体的、操作性强的实施细则作支撑。在林权改革这个大背景下，虽各省市在各自范围内制定了有关抵押贷款的管理办法，但在借款人条件、借款用途、抵押物的范围等方面的规定各有差异，缺乏统一的规范，而且这些规定大多停留在政策层面，尚未上升至法律法规，较大的影响了林权抵押的稳定性和实际效力。

3、保护生态林的法律限制与公益林贷款需求形成冲突

我市已建生态公益林163万亩，占总林地面积的50%左右，森林资源价值近30亿。林农要求将生态公益林列入抵押贷款范畴的呼声很高，特别是划入凤阳山保护区集体林的农户要求更为迫切。但相关政策法规明确规定生态公益林不能作为抵押。丽水市提出，生态公益林在不改变生态功能的前提下，参照一般商品林评估标准进行评估并抵押，但考虑到凤阳山集体林的特殊问题，目前生态公益林还未列入抵押范围。

(二)操作层面所遇到的困惑

1、评估环节存在的问题

（1）评估机构的中立性受质疑

《森林资源资产评估管理暂行规定》第十三条规定“金额在100万元以下的银行抵押贷款项目，可委托财政部门颁发资产评估资格的机构或者由林业部门管理的具有丙级（含丙级）资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务，出具评估价咨询报告”。据此规定森林资源的评估当由森林资源调查规划设计、林业科研教学等中立性较强的第三方（非林业部门与林户）来进行，这样其评估才具有公信力。而在龙泉的实际做法则是由林业局下属的事业单位森林资源评估中心对林木资源进行评估，其评估的数据缺乏中立性。

森林资源评估机构作为林业局下属的事业单位，其功能也受到局限。首先，基于其特殊身份，森林资源评估机构很难发挥中介机构所应有的市场服务功能，不利于将林业产业做大做强。其次，评估人员应履行保持中立、客观公正以及必要时回避等法定义务，而一旦违反义务，则须承担相应的民事、行政乃至刑事责任。但作为林业局下属的事业单位，其主要从业人员来自于林业局，一旦出现这种情况，承担责任不是个人而是其主管部门林业局，使得林业局公信力直接受到冲击。另一方面,森林资源资产评估管理不够规范,也导致抵押物估值风险。由于林权抵押贷款抵押物价值一般都是委托固定的评估机构由固定的人员评估,易产生借款人与评估人员串通作弊或借款人、信贷人员和评估人员串通作弊,人为提高抵押物价值的风险。例如,福建省建瓯市某竹业有限公司的林权实际价值仅30万元左右,评估值却达232万元,为实际价值的8倍。

（2）评估成本高、难度大，不利于林权抵押贷款的推广。

森林资源评估的费用为评估价值的0.35%，根据《森林资源资产评估管理暂行规定》的第十三条规定非国有森林资源资产的评估，按照抵押贷款的有关规定，凡金额在100万元以上的银行抵押贷款项目，应委托财政部门颁发资产评估资格的机构进行评估。在调研过程中，我们了解到农业发展银行龙泉支行以及农业银行龙泉支行针对林业企业发放的大额林权抵押贷款的林木价值都需要邀请省级的评估机构进行评估的，林业企业所花费的评估费用比较大。而且由于林木价值的浮动性，林木价值每年都要进行重新评估，这就大大加重了林农以及林业企业的贷款成本。而且很多涉及评估的山林位于人烟稀少、交通不便的偏远地区，评估人员需要在深山老林中工作，评估难度非常大。

2、处置收储环节存在的问题

（1）抵押物价值保全风险大

由于森林资源经营管护过程中面临诸多自然灾害及人为灾害的影响,诸如雪灾、冻害、火灾、水灾、泥石流、风灾、病虫害、污染等灾害,一旦发生往往都是毁灭性的,所造成的经济损失非常大,造成金融机构对抵押物的失控；二是作为抵押物的森林资源资产面临人为偷盗灭失的风险较高。林区一般地处偏僻,交通不便,人口稀少,森林管理难度较大,加上部分人员法制观念淡漠,盗伐、滥伐林木的情况时有发生。以上两种情况,发放贷款的金融机构很难实施有效监管,造成抵押物价值保全的风险。

（2）产权交易中心职能受限

林权改革配套措施的不完善增强了林权抵押推广的难度。林业产权交易中心在全国各地相继建立，这些中心的成立并不代表着林权转让市场就随之健全起来了，林木的交易权和处分权仍受到限制，抵押物变卖、拍卖的实现还受采伐政策的影响。即使林权抵押最终进入林权交易中心，林权也面临着流转困难的问题。一方面，由于实行山场承包责任制，许多地方政府提倡分山到户，因此，普遍存在山场集体经营少、农户分散经营多，“一户多山、一山多户”的现象，可流转山场规模不大，难以实现规模经营；另一方面，有些村级组织有意向将山场对外进行流转，但苦于松散型的农户思想难以统一，往往因个别人的影响，而导致整体流转失败。

（3）抵押物处置变现风险大

金融机构处置抵押物有两种途径:一是将林权流转变现;二是将木材砍伐后出售变现。而这两种途径都将面临风险。首先,对于林权流转变现而言,关键在于林权的流通性,也即林权流转市场的完善与否。但是,当前大部分地区都还没有建立起功能完善的林权流转市场,这极大地制约了森林资源资产交易,提高了林权抵押贷款中债务人违约时抵押物的变现风险。第二,就木材砍伐后出售变现而言,面临木材采伐指标问题。森林作为一种特殊的资源,国家对其实行严格的保护政策,对木材实行限额采伐,未经林业部门批准,金融、司法等部门对抵押物均无权进行变卖处置。随着林业发展战略的转变,木材砍伐指标非常紧张,目前在基层已经出现了因砍伐指标使用不当而引起纠纷的情况,砍伐指标向林权抵押贷款倾斜的政策目前还没有，这就有可能造成金融机构有林木却不能采伐的风险。

（4）现行贷款方式造成的不良资产问题

龙泉的林权抵押贷款中森林资源收储中心通过以下方式介入林权抵押贷款中：

一是龙泉市农村信用合作联社发放林权抵押贷款中。林农在贷款时出具承诺书给森林资源收储中心，承诺若到期未能还款，自愿在60日内将所抵押林木交由收储中心收储，森林资源收储中心向银行承诺，在借款到期后90日内将借款人所抵押的林木依法收储并负责还本付息。这种方式实践中面临着林农不配合的情形，即按照约定，收储中心具有合同（承诺书）约定的收储的权利，但由于林木的采伐必须办理相关手续，而这些手续的办理乃依申请而为的行政行为。到期未还贷的部分债务人已离家外出，无法要求其办理相关手续，而收储中心更不可能主动申请，这就意味着收储很难实现。而且在这种模式中，能否收储并不影响收储中心的代偿，银行依据收储中心的承诺在发函通知后即从收储中心预留账户中扣除贷款款项。而收储中心用于垫付的钱直接来自于财政划拨，等于用国家的钱为林农买单，长此以往将留下财政隐患。

二是农业银行龙泉支行发放林权抵押贷款中。农行与林业局签订合作协议，协议由林业局负责对林权证的真实性、合法性进行确认和审核，抵押期间对与贷款份额相当的林木资源予以限制砍伐。贷款逾期60日起三个月内，由林业局对不低于贷款本息的林权（林木）份额予以收储，其价款优先用于冲抵银行贷款。这种模式同样具有信用社方式所产生的收储障碍，除非银行依据借贷双方的协议或者法院的有效判决。同时由于这份协议的产生出于政策的需要，而不是基于商业对价，无约束性条款，权利义务不对等，可操作性较低。

在这两种贷款方式下，容易导致林农的不还贷心理。一些林农认为，到时候自己还不了钱国家会替自己还，这种贷款不贷白不贷款。甚至有个别林农利用林权抵押把贷来的钱用于赌博等不正当用途。截止目前，龙泉市已发生林权抵押不良贷款14笔，共计90.09万元，不良贷款率为0.7%。

（5）现行收储模式带来的收储风险

森林资源收储是指森林资源收储中心，将可以依法流转的森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权，非竞争性地进行收购，并依法出让的森林资源流转行为。这个中心的建立对试行期间的林权抵押贷款有着重要的意义，因为林权抵押中的抵押物往往是林木，且分散于各个林区，对其管理与处置较为困难，林木收储中心的出现会减少抵押人实现抵押时的麻烦，对起步中的林权抵押贷款有很大的作用。但是从长远上看，林权抵押出现不良贷款时采用国家收储的方式不符合市场规律。随着不良贷款率的上升森林资源收储中心将会不堪重负。截止目前，龙泉市财政注入森林资源收储中心的400万担保资金已被信用联社划走96.4万元（其中本金89.8万元，利息6.6万元）用于归还不良借款。这种收储模式的运行将不可避免的带来以下问题：

一是弱化甚至排除了林权抵押的抵押担保功能。龙泉市农村信用合作联社在实现债权时只需在条件成就时直接从收储中心账户上划扣保证金即可而无须实现抵押权。二是实际上处于保证人地位的森林资源收储中心在担保追偿时救济途径受限。森林资源收储中心在代偿后，并不能对林木进行强制收储，一旦林户拒不配合，只能提起担保追偿之讼。然而依据收储中心与林户的协议，双方并非反担保关系，而仅为收储林木以代偿债务的关系，如此一来，该协议并不具有物权效力，一旦出现“一物二卖”等损害协议的结果，收储中心对林木的收储将有可能落空。这样，原本属于银行的呆、坏账却转移给了收储中心。

3、贴息政策享受未到位。中央、省级财政只对用于农林一、二、三产林权抵押贷款进行贴息。2009年我省对用于农林一、二、三产的林权抵押贷款财政贴息总额达511.5万元，龙泉市符合上级贴息条件的贷款仅有2148.6万元，占总贷款额的10%，仅48户林农享受贴息15.7万元，贴息数量只占全省总数的3.1%。

三、基于龙泉经验基础上的林权抵押贷款可行性对策与建议

根据龙泉林权抵押贷款的现况，尝试将林权抵押贷款进行规范。可以将林权抵押贷款的流程规范为以下六个步骤：

一、借款人向银行申请；

二、银行初步审核；

三、出具同意评估意见书；

四、进行资源调查评估；

五、签订抵押贷款合同；

六、林业管理中心进行登记。

（一）对林权客体进行统一界定

在林农向银行申请贷款前，首先在立法上将林权客体进行统一界定。龙泉林权抵押贷款中将林权客体狭义界定为林木，只是在现有条件下因无法对广义林权客体的价值从经济上进行全面的认定而作出的次优选择。根据效力更高的《物权法》、《担保法》，可以将林权的客体界定为森林资源的所有权以及林地的承包经营权，这样的界定更有利于实现林权抵押贷款的价值性、功能性，从而使林权抵押贷款流程中的评估、交易、登记、收储等阶段的法益最大化。

将林权证载含林权客体范围界定为森林资源所有权和林地承包经营权，可以更好的反映林权抵押贷款的核心，即以森林资源资产作为抵押，同时辅以林地承包经营权的抵押，从而避免了《森林资源资产抵押登记办法》中“森林或林木资产抵押时，其林地使用权必须同时抵押”的规定与“宅基地、自留山相对应的集体所有土地的使用权是不可以抵押”相冲突的问题，也可以更加贴近实际和便于操作。

（二）进一步明确林权归属

林权抵押贷款的进一步开展必须建立在林权明晰的基础上。龙泉市于2008年开始了林权实地勘界试点工作，明确林权归属。根据丽水市政府要求，今年龙泉市要全面完成权属明晰的所有权（即到村民小组）林地勘界任务，森林资源资产和林权信息到户建档率要达90%以上。去年，为提高勘界的准确度和勘界成果的实用性，创新性地在竹乡开展到经营权单位（即到农户）的林权勘界试点工作，初步建成《龙泉市林权信息查询系统》，形成了“一户一山一证一图一表一卡”的“林权身份证”（即林权IC卡）管理机制，实现竹乡林权信息化管理目标。“林权身份证”制度应该进一步推行，以确保每一片山有唯一林权，每一林权对应一片山片，同时实行林权身份证跟踪管理模式，使林权抵押贷款的评估更加顺畅。

（三）规范银行贷款业务，保障林权抵押贷款长远开展。

政府可以制订抵押贷款的相关法规及抵押贷款操作规程，在有关法规出台前，各金融机构应采取紧急措施，制订临时性的办法或规定从而使信贷人员有章可循，杜绝无效合同及无法律效力的贷款行为，最大限度地减少抵押贷款风险。银行在接受林农的林权抵押贷款申请后，在初步审核时，注意调查申请人的资信情况和贷款用途，保障林权抵押贷款用于合法途径。由于评估的费用需要由林农负担，在出具同意评估意见书时要谨慎，避免出现完成评估而银行又不放贷的局面，尽量减少林农的负担。评估结束后在与林农签订林权抵押贷款合同时，规范合同内容，避免违法合同的出现。政府对银行开展林权抵押贷款业务实行贴息政策，但在龙泉市真正享受贴息政策的林农只在少数，金融部门可以根据财政贴息条件，灵活增加贷款项目，尽量让林农享受到林权抵押贷款的贴息政策，减轻林农贷款负担，激活贷款需求。

(四)建立第三方森林资源评估机构

在进行森林资源调查评估时，可以参照司法评估拍卖运作模式，将森林资源评估机构从政府机构中脱离出来，规定森林资源的评估由享有一定资质的评估机构，或者具有独立性、中立性的森林资源调查规划设计、林业科研教学机构进行评估，并由林业管理机构出台具体的《森林资源评估流程及操作规范》，使森林资源评估既要体现市场性又要体现政府的监管性，既要符合市场规律又要符合当前农村实际。这里，政府可以积极支持设立私营或者股份制的专业森林资源评估公司，使林权评估规范化。

（五）引入第三方担保机构，将林权抵押贷款进行市场化运作。

在签订林权抵押贷款时，如果采取的是林权抵押担保贷款的方式，银行要求提供资信良好的担保人时，经常出现个人担保不符合条件的情况，为使林农顺利申请贷款，可以引入第三方担保机构。龙泉市农村信用合作联社发放贷款时，森林资源收储中心作为担保人介入到了林权抵押贷款当中。这种做法是违反担保法的规定的，但是在林权抵押贷款试行时，采用这种方式充分调动了金融机构开展林权抵押贷款业务的积极性，为林权抵押贷款面的扩大作出了很大的贡献。但是随着市场的发展以及贷款量的不断攀升，这种方式要及早的结束。

成立专业的担保公司，可以将林权抵押贷款进一步推向市场化运作。政府可以吸收民间资金筹建一家专业性的林权抵押贷款担保公司。在公司的运作中，对担保的风险进行严格控制。在担保前准确了解借款人的信用情况，严格控制借款用途；在担保时，让借款人提供符合条件的反担保；在林木的评估时，要求专业的第三方评估机构进行评估；在抵押物的管理方面，可以雇佣林区当地农民担任护林员，对森林资源进行不定时巡查，确保抵押物的保值增值；在森林资源的处置时，可以联合林业企业，对森林资源进行有效的“林保姆”管理，并进行森林资源的流转。

（六）实行林农（林业企业）+林业部门 +金融机构的多方风险共担和利益共赢机制。

林权抵押贷款中存在抵押物估值、处置变现等很多风险。这里可以采用以下办法：一是将林农（林业企业）、林业部门、金融机构利益捆在一起，规定各自的监管职责、实行处置变现风险共担。可以建立林权抵押贷款风险共担制度，林农（林业企业）、林业部门、金融机构签订《风险担负合同》，并且作为林权抵押贷款相关合同的附件。二是加大政策性保险的覆盖面，建立风险防范机制。建立健全森林保险机制，制定山林灾害(如遭受火灾、冰冻、霜雪、瘸虫害等灾害)等补偿措施，降低金融部门及林农的贷款风险。同时，还要加大政策性保险力度，建立涉及监管、保险、处置变现的风险防范体系。

（七）农村信用合作联社贷款方式下出现不良贷款时的处理

龙泉市森林资源收储中心介入到林权抵押贷款中是地方政策支持林权抵押贷款的结果，为了进一步扩大贷款面所选择的明知不可为而为之的做法。在出现不良贷款，林农拒不履行还款义务时最好的解决方式是由森林资源收储中心与龙泉市信用合作联社之间进行协商，由信用合作联社作为原告，林农作为被告进行诉讼。案件判决后，由龙泉市农村信用合作联社申请执行，与林业局进行协调，对相应的森林资源进行收储或者合理处置取得相应价款后，龙泉市农村信用合作联社再将原先划走的担保资金划归森林资源收储中心。

在龙泉市农村信用合作联社不起诉时，森林资源收储中心作为林业局下属的事业单位，其替林农担保的行为是违法的，不能作为担保人的身份以担保求偿权为由进行诉讼，但是可以以担保合同无效为由提起诉讼。由森林资源收储中心作为原告，农村信用合作联社和借款林农作为被告，以担保合同无效为由提出解除合同。在这种情况中主合同是有效的，担保合同无效，那么根据《担保法》及其解释，在担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。森林资源收储中心在明知自己不能充当保证人却违规提供保证，本身有过错。农村信用合作联社违反国家有关规定，对国家机关作为保证人的资格没有尽到审慎查验责任，同样存在过错，再根据过错的比例承担相应的责任。

（八）规范机制，创新管理，积极完善配套设施。

为进一步推动林权抵押贷款的发展，应该积极完善林权抵押贷款的配套措施。一是降低林权抵押贷款成本，制定更加优惠的利息补贴政策，如适当延长林权抵押贷款的年限、使林农贷款更加优惠、快捷，进一步减轻林农负担。二是加大林权抵押贷款的法制宣传力度。林业部门和金融部门要采取多种形式和途径，借助广播、电视等各类媒体，广泛宣传林权抵押贷款知识和政策，为林权抵押贷款业务的发展营造良好氛围，同时通过法制宣传，增强贷款林农的还贷意识。三是政府应每年对林权转让市场提供一定数量林权采伐指标，保证抵押的林权能公开折买、变卖，不至于因政府的限额致使抵押权不能实现，丧失林权抵押作为担保物权的意义，确保对抵押人风险的化解。

四、结束语

深化林权制度改革，规范林权抵押贷款行为，多林种多渠道林权抵押贷款，变活树为活钱，实现森林资源的长期收益向即期收益转变，实现森林资源保护和林农增收和谐发展，对促进农民脱贫致富,推进社会主义新农村建设和生态文明建设,全面实现小康社会具有重要意义。实践创新永无止境，理论探索就将永无止境。全国金融支持林权改革试验先行区（龙泉）的实践经验给了我们一个探索研究的样本，但是林权抵押贷款相关法律问题还需要我们继续关注探究。

（课题组主持人：罗明       课题组成员：张玲、熊兴华、吴高高、

 周志、任正东）

                                     二○一○年九月一日