林权流转改革相关法律问题的

调研报告

――以浙江省庆元县林权流转改革为样本

          庆元县人民法院课题组   

林业产业不仅为国家建设和人民生活提供了包括木材、竹材、人造板、木浆、林化产品、木本粮油、食用菌、花卉、桑蚕、药材、森林旅游服务等在内的大量物质产品和非物质服务，而且在促进农村产业结构调整，解决山区农民脱贫致富，提供社会就业机会等方面有着极为重要的作用。林权流转制度改革，是建立和完善扶持林业产业发展的服务体系的一个重要方面，也是国家当前大力扶持林产发展的政策条件之一。庆元县于2007年4月在隆宫乡开展试点成功的基础上，2008年正式拉开了全县集体林权制度改革的序幕，作为集体林权制度改革重要环节，庆元县林权流转改革走在全国前列，得到国家和省、市林业主管部门的充分肯定。为了依法能动支持林权流转改革工作大局，增强法院工作的前瞻性和能动性，妥善审理好涉及林权制度改革以及林权流转过程中发生的相关诉讼案件，庆元法院成立了课题组，先后走访了县林业局、林权管理中心、隆宫、安南、竹口、百山祖、五大堡等十个乡镇、相关林业产业站、林农代表和有关村干部等，除了座谈会调查研讨，发放问卷调查表等方式外，还实地考察了相关林权流转的山场，增加了感性认识，并在充分占有材料的基础上进行了综合分析，形成了本调研报告。
    一、现状调查――庆元县林权流转改革运行的基本情况及存在问题

（一）庆元县林业资源基本情况

庆元县地处浙江省西南部，东、南、西与福建省的寿宁、政和、松溪接壤、北面与本省的龙泉、景宁交界。全县辖7镇13乡，345个行政村、761个自然村，总人口20.12万，其中农业人口16.78万，占了83.44。全县土地总面积18.98万公顷，其中林地面积16.78万公顷，占了全县土地总面积的88.4。其中集体林业用地面积15.57万公顷，占93.25，国有林面积1.03万公顷，占6.75。

表一：林业成为农民增收重要渠道①

注1：含食用菌、茶桑果，不含竹木加工销售第二、三产业。

注2：指农村劳动力从事林业第一产业生产经营的人均收入。

从上表看出，近年来全县林业一产经济总收入上升势头强劲，其中农村居民林业纯收入有下降趋势，但在农村居民经济收入中仍然占有相当重要的地位。2009年，庆元县实现全社会林业总产值23.21 亿元，全县农村居民人均林业纯收入3179元，其所占比重达到农村居民人均收入的60.2。由此可见，庆元县的经济收入中，林业的发展有相当重要作用。

（二）庆元县林权流转改革基本情况

1、林权流转改革背景。庆元从上个世纪八十年代起，

民间活跃人士就开始了以“判青山”为主导型的林权流转，这是一种单纯以采伐出售林地上的活立木而短期获利的流转方式，虽然短期内确实有明显经济效益。而实际结果表明，这种流转方式对森林资源破坏性极大，有识之士认为是“掠夺式采伐，粗放式经营”，各级党委政府也发现问题的严重性，立即明令禁止“判青山”掠夺式流转经营方式②。与此同时，以营林公司、林业产业站等国有企业纷纷与村集体经济组织或村民个人签订联营合作造林合同，主要营造杉木、松树等速生丰产用材林。此后，部分林农跟着仿效开始承包荒山造林。到了九十年代，一部分先富起来的农民和工商业主，开始开发名优水果基地和毛竹产业。随着效益的显现，全县各地开始仿效转包、租赁林地等流转方式，林业生产规模由小变大，从分散到集中。期间，也出现流转的无序和混乱，合同纠纷诉讼案件时有发生。有识之士对于林权流转的规范化、制度化呼声很高。另一方面，庆元县近年来实施“下山脱贫”、“小县大城”战略，为脱贫致富而下山奔小康的林农逐渐增多，一家一户经营不了承包地，有的全家长期外出，因此出现土地抛荒现象。与此同时，有规模化、集约化经营能力的经营大户也不断产生，开展大规模集体林权流转改革工作的条件已经成熟。

2、林权流转改革的基本做法和经验。一是建立了较为完善的服务管理体系，包括集体林权管理中心、林业调查规划设计所、林权抵押担保公司、林业法律咨询和科技服务窗口等一体化的林业服务中心，为盘活森林资源、规范森林资源流转提供便捷高效的服务。二是大力开展林权信息化建设， 2009年，庆元率先在全国探索出以建立“林权IC卡”、创新林权抵押贷款模式为重点的林权信息网络管理平台建设，形成了独具特色的“庆元经验”。“林权IC卡”以“人、地、证相符”、“图、表、册一致”为要求，以“堪界调查、评估建库、制卡授信”三个步骤为关键环节，以明晰产权、核定资产为工作目标，通过林权信息和资源资产评估结果的数字化处理，制定以户为单位的信息卡。“林权IC卡”兼具档案查询、资产评估、授信评定等功能集于一卡中，目前已经制作发放了近2000张IC卡，明晰了林业产权界址，减少了山林纠纷、方便了资产评估和抵押贷款。三是率先在全省开展林权抵押贷款业务。林农有了IC卡在手，银行对其森林资源资产信息一目了然，林权抵押贷款业务从2007年4月隆宫乡试点中率先开展，此后快速增长，据2009年统计，该乡共有200多户获得1500万元林权抵押贷款，全县达到5000多万元。实现了依托资源获得资金、投入资金发展产业、壮大产业实现增收的良性循环效果。

3、林权流转的特点和主要成效。一是从流转方式看，入股（联营、合作）流转方式占了很大比例。入股（联营、合作）造林方式主要存在于国乡（社）合作造林领域，始于上世纪八十年代初，其特点是，所有者以森林资源资产作价出资进行合作开发造林，进行股份经营或联营。此方式占全县流转面积的85。转包、转让、租赁等流转方试占了15。其中大面积的林权转让主要发生在国有经营企业，此种流转方式约占了4。如营林公司、庆元林场等大型国有林场和经营企业，从2002年起开始实行林木采伐权和销售权“捆绑式”公开招标和拍卖，取得了较好成效。二是从流转规模和流转主体看，规模大、集约化程度高，转入方业主涉及面广、素质高。截止2009年，全县林地和林木流转总面积达1.94万公顷，占县林地总面积的11.6。其中集体（含个人承包）林权流转到国有企业和民营企业的面积达1.61万公顷，占全县林地总面积的9.59，占总流转面积（1.94万公顷）的83，促进了林业产业基地化、规模化、集约化和市场化；转入方业主与转出方（个人承包）比较有很大不同点在于，转入方涉及民营企业主、个体工商户和科技人员等社会各阶层，大多具有丰富的行业经营管理经验或一技之长；三是林权流转纳入招投标操作平台。早在林权流转改革工作实施之前，庆元县招投标中心成立不久，就率先在全市进行林木采伐权和销售权捆绑式公开招投标转让。到目前为止，全县通过招投标、拍卖实现林权流转40多宗，流转面积1149.7公顷。通过林权合理有序地流转，将林农从个人小规模化经营中解脱出来，把分散在千家万户经营的山林聚集到生产经营能力更强、水平更高的经营大户手上。同时也有效地避免了林地抛荒现象、促进了生态环境的发展。

（三）林权流转改革中存在的问题

1、许多历史遗留问题给改革带来难度。一是林地界址争议问题。林地界址的争议大多是历史遗留问题，引发山林纠纷也大多是因界址模糊不清而引起。2009年全县共调处山林权属纠纷67起，存在界址争议的约占55；二是早期订立合同主体的不规范问题。上个世纪八十年代订立的林权流转合同中，存在合同主体不规范问题的约占50以上。主要表现是，作为转出方的村委会或村民小组，往往由村委会主任或生产队长一个人签字，或者合同上只有一个公章，有相当一部分村民对此提出质疑，提出生产队长或村主任一人签字“不算数”，其无权代表全体村民订合同，因而要求认定当时订立的合同无效。此外还有不少联营合同期未满，而林农或村集体又私下将林地承包经营权转让给第三人，导致与第三人纠纷的发生，损害了联营企业的合法权益。三是流转期限问题：一方面，流转期限的模糊和不确定性，履行合同过程造成了纠纷。如，有的合同对流转期限约定的表述为“自×年×月×日起至林木成林、经国家批准采伐后为止（废止）”；类似合同的流转期限不确定性现象在上个世纪九十年代前比较普遍存在（近年来订立的合同已经很少出现）。另一方面，流转期限过长甚至超越法律规定的林地承包期限的现象也有不少。如，合同中出现“永久”经营的字眼也不在少数，类似存在的合同问题过去比较普遍，即便近年来订立的合同仍然有部分出现。事实上是受让方永久“买断”山林经营权，从某种角度看造成林农失林又失地将不可避免。有的承包者为了中止类似无限期的流转合同，可能出现诉讼案源。

2、现实存在的问题制约了改革进度。一是林权流转一头热一头冷，县乡一级政府推手作用明显，改革要求预期过高。而在村一级和民间，林权流转交易却没有想象中那样活跃。比如，从流转登记的情况看，东部地区的许多村庄，至今没有发生一件集体林权转让、转包和租赁等方式的林权流转，林农私下对其林木所有权流转交易也极少。部分林农外出打工期间委托亲戚好友代为管理的现象则较为常见。如，流转交易相对比较活跃的五大堡乡，2008年以来至今也只发生13宗、面积共计6100亩的土地流转交易。二是政策限制与现实经济利益实现之间的矛盾。生态建设需要限制对林木的采伐指标，而林农和经营业主对林业的长期投入得不到回报。国家财政有限的扶持资金显得捉襟见肘，国家发放的生态效益补偿金难以弥补林农和经营者的损失。三是不同利益主体之间的矛盾日益突出。近年来因木材和毛竹价格大幅度上升，林业产出效益提升明显，而林农和村集体所占股份比例较少（一般为10-30），林农或村集体不愿意继续履行合同，要求提前解除合同或者确认合同无效引起争议，2009年法院受理此类案件占了林业承包合同纠纷案件的85。

3、潜在的诉讼纠纷问题不容忽视。一是占了流转“大头”的联营合同潜在的诉讼纠纷。大量联营合同（村集体或林农个人与营林公司、产业站合作经营）履行期限已经到期或即将期满，但林木尚未完成采伐，占有“大股东”地位的联营企业亟待续签合同而遇到障碍，类似问题在森林资源相对丰富的西部乡镇较为普遍。作为流转主体的林农与联营企业，往往在合同履行期即将届满前，容易引发一些涉法涉诉纠纷。二是林权抵押贷款存在问题。2010年5月，法院已经受理了三件涉及林权抵押贷款的民事案件（另有四起在法院受理立案前双方自行和解）。原告向法院提起诉讼向被告追偿，要求归还代为履行的借款本息，并以设定抵押担保的有关山场林权承担抵押担保责任。案件目前正在审理中。三是相关法律后果和裁判执行问题。林权抵押贷款涉诉案件中，债务人无能力履行金钱债务，若当事人未能达成协议而起诉到法院，法院只能依法主持调解或判决由抵押人以其设定抵押物――林木所有权承担担保责任。但林地使用权并没有同时设定抵押，林木采伐有一个较长的周期，法律文书生效后如果执行变现抵押物优先受偿将会出现困难。

二、总结反思――诸多问题与困惑的深层次原因剖析

（一）林权流转一头“热”一头“冷”的原因分析

调查发现，与政府部门对于改革推进的激进相比，民间层面对流转交易的相对冷清形成了鲜明的对比。无论是东部还是西部大部分乡村，除了少量的集体统管山、集体林场与几家国有林企进行联营和极个别通过拍卖经营权进行流转外，几乎很少有新的转让、转包、出租、入股、互换等方式的林权流转发生。为什么会形成这种现象呢？通过走访、调查问卷和个案调查，我们分析认为有以下几个主要因素的影响：

1、对于林权流转相关的法律知识和政策规定宣传不够。调查问卷显示，西部乡镇有40的农户知道可以用山上的林木抵押贷款，70的农户不知道林权流转是怎么一回事，东部乡镇只有15的农户对林权流转和林权抵押贷款政策有所了解。

2、当前的林木采伐制度存在缺陷。主要表现在采伐管制过严，审批程序繁琐，因而导致流转经营业主长期不能采伐林木，担心投资和经营收益没有法律保障，因而流转积极性不高。

3、林权流转的供求信息不畅通。需求者找不到供应者，转出方找不到转入方，供求信息不能及时有效沟通，也是造成流转交易市场冷清局面的原因之一。

（二）政策限制与经济利益实现之间矛盾突出的原因分析。

1、多种权能主体并存，处分权障碍难以解决。根据我国宪法和法律规定，林木所有权人有权对其所有的林木享有占有、使用、收益、处分的权利。对林地享有所有权的主体是国家或集体，作为承包者的林农只享有承包经营权（林地使用权）和依附于林地上的林木所有权。而林木是一种特殊的资源商品，对林木的处置要受到诸多政策和法律的制约，林农或经营企业不能自由处置其承包经营或实际经营的林木。现实生产和经营工作中，林木所有者不能按照合同约定采伐其所造林木，无法取得应有经济效益，其合法权益得不到法律保障，所有者的处分权实现障碍将长期难以破除。

2、生态公益林建设的政策要求与地方集体（林农个人）现实经济利益的矛盾突出。对于生态公益林建设事业，广大林农普遍表示拥护和支持。但是调查中反映的以下几个问题值得重视：一是生态公益林有“扩大化”倾向，“挤”掉了商品林的经营和效益。林农的林木经营收益受到影响，普遍认为林业承包“增产不增收”；二是生态公益林“生态效益补偿金”偏低，相关林农和经营者的损失得不到弥补。

表二：2006-2008年生态公益林补偿标准情况③

注：补偿标准指重点生态公益林。损失性补偿支出标准指责任山、自留山。

数据表明，2007年的生态公益林面积比上年增长了19.98，2008年又比2007年增长了17.59。补偿标准从2006年以来虽然有较大幅度的增长，但对责任山、自留山损失性补偿标准仍然过低。例如，处于凤阳山―百山祖国家级自然保护区内的百山祖乡，共有8个行政村，3077人。该乡林地总面积12.6万亩，其中生态公益林10.18万亩。国家给林农每年每亩山林损失性补偿仅11元，补偿标准低，林农造林、护林和经营林木的积极性普遍较低，加上国家严格限制采伐，长期得不到收益，经济利益严重受损而产生抱怨情绪，如果长期得不到妥善解决，甚至可能引发群体性事件④。

3、国家林木采伐制度限制过于严厉。国家有采伐额度限制，地方政府也有指标限制。一方面对森林资源保护起到明显作用。但另一方面过于严厉的限制，成过熟林长期得不到采伐更新，对生态保护的功能作用已经开始减弱，经营者的收益预期也得不到保障。

（三）不同利益主体之间矛盾突出的原因分析

1、流转合同签订的内容普遍过于简单，相关责任模糊。许多林农流转其承包责任山与自留山时，与转入方签订的流转合同内容不规范。例如合同主体不符，流转期限不确定，若干年后一旦林木资源效益增长变化很大，转出一方往往会找出“漏洞”要求解除合同，因而引起矛盾纠纷。

2、流转合同未按法律、法规的规定进行变更登记。由于转让人与受让人未经林业主管部门的审核和县级以上政府的变更登记，受让人的权益得不到法律保护，林权抵押贷款、林木采伐等经营管理行为受到制约。

3、在林木价格大幅度上升的情势下，林农没有真正受益，由此导致心理不平衡是产生矛盾纠纷的深层次原因。

（四）林权抵押贷款成为诉讼隐患的原因分析

1、贷款的真正用途存在问题。通过调查走访，我们发现相当一部分林农的贷款并不是用于林木抚育经营、林业加工企业资金投入，而是用于家庭消费、开店、建房等其它用途。而贷款如果用于消费性领域或偏离正常用途轨道，那么贷款风险必然会大大增加。最近法院受理的3起林权抵押贷款案件都不同程度的存在贷款“用途转移”问题。

2、林农失地失林的风险加大。一旦抵押人到期不能归还贷款，其与抵押权人之间的隐性林权流转关系已经发生。按照合同约定，林权担保公司对于无力还款的林农，有多种方式可以实现将林农已经设定抵押担保的林木所有权合法转移到林权担保公司名下，将林权设定为抵押物后，如果债务人不履行到期债务或发生当事人约定的实现抵押权的情形，可能产生以下法律后果：森林资源资产折价、拍卖、变卖、收储、采伐等，如果抵押权人与抵押人不能协商一致，则会引起诉讼。这样一来，林权强制性流转的法律后果可能发生，林农失地失林现象将不可避免。

三、深化改革――对林权流转改革更加深入的建议与思考

（一）慎重处理历史遗留的问题

1、政府相关职能部门对于历史遗留问题，要分类管理，慎重处理。一是对于历史遗留问题的纠纷进行调查摸底，登记造册，建立档案；二是对其中有争议的山林纠纷要尽快处理，历史以来至今有争议的山林权属和界址，要进一步做好勘界工作，明确山林权属和界址；属于界址等争议问题已经解决，但当前还未发证的要抓紧登记发证（林权证），此项工作可结合IC卡信息化管理工作同步进行。三是建议各中心镇或大的行政村建立林权流转纠纷民间调处机制，及时化解矛盾，减少矛盾上交和涉诉案件形成。

2、审判机关对历史遗留问题形成诉讼的，审判策略和思路要清晰，要规范和统一司法审判尺度。对历史原因造成的林权流转合同缺陷和瑕疵，尊重历史，依照当时的法律和政策规定，依法保护林权流转双方的合法权益，不能轻易认定合同无效。鉴于林权流转过程中，因历史遗留问题引起的矛盾纠纷较突出，人民法院应更加注重审判的法律效果与社会效果的统一。

 （二）多管齐下解决现实存在的问题

1、解决林权流转“冷热不均”须对症下药。一是让改革深入人心，让林农转变观念，变“要我流转”为“我要流转”。一方面要重视宣传和舆论引导，让林农充分了解林权流转相关政策和法律法规，让他们吃下定心丸，解除后顾之忧；另一方面更要通过改革，给农民带来真正的实惠和效益，使林权流转让林农真正有利可图，让他们从内心产生强烈的流转需求和愿望，政府部门的宣传引导才能事半功倍 。二是出台相关措施，促进林权流转交易。交易需要市场，市场促进交易。建立森林资源交易市场一方面促进林业一、二、三产业的发展，另一方面也能促进林权流转更加活跃。为了确保林权流转改革的稳定和可持续发展，要遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，根据林业生产发展的需要，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，各级政府要出台优惠政策和有效措施，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，促进林业经营规模化、集约化。要大力推动促进形成多种流转形式：既可流转活立木，也可流转采伐权；既可流转采伐后的迹地使用权，也可以林权入股合作经营。流转权放开后，鼓励一批大企业、大财团前来投资山区林业。三是拓宽森林资源流转、交易的信息采集和发布渠道，组建森林资源公开招投标、拍卖的交易平台。建议将林权拍卖业务从招投标管理中心剥离出来，单独组建县级林权招投标拍卖中心。

2、找准生态保护的长远效益与现实经济利益实现的平衡点。一是对林木采伐限额制度管理、采伐指标、审批和监管以及经营方案编制等方面的问题要进行改革。重点处理好“采伐”与“保护”的关系，庆元是生态环境第一县，要重点建设生态公益林，保护生态环境无可厚非。为了生态建设而一律长期禁止采伐经营，严重制约和影响林业生产经营经济效益，并非改革的最终目的。建议政府职能部门在加强采伐指标静态的量化管理的同时，为搞活承包经营和合理流转，有必要及时调整和更新采伐指标，实行采伐指标的动态管理。特别对成过熟期山场林木，生态功能已经开始衰退的，要抓紧研究落实采伐指标的测算和编制。对经科学编制而成的采伐指标，要实行阳光分配、公示公开、下村入户，最大方便为林农、经营者办理采伐证、提供设计、运输等环节的上门服务、“一站式”服务。二是生态公益林规划和建设，要本着“生态优先、兼顾生产、量力而行、群众自愿”的原则进行。对于需要划定生态公益林区块的，要在征得林农和经营者同意后，签订管护协议书。权属为村集体的，应根据“民主议定”原则，形成大会讨论决议方可签订合同。鉴于庆元在建设“全国生态环境第一县”中，以牺牲工业发展换取良好生态环境的重大代价，建议国家和省财政给予庆元比较优惠的财政补贴扶持，对生态公益林规划区内的林农和经营者逐步提高“生态效益补偿”标准。

3、规范林权流转，加强法律保障。为了稳定和促进林权流转，对于新发生的林权流转关系，建议职能部门要及时跟进做好宣传指导和风险提示，并及时进行流转登记，在流转双方订立合同后给转入方颁发《林地使用权证》、《林木经营权证》，并在转出方的《林权证》上进行流转备注记载。使流转后的经营权权能与林地所有权、使用权、承包权权能彻底分离，使流转更加规范有序、更加有法律保障，对将来可能引起的纠纷和处理提供制度防范和法律依据。同时，将林权登记发证以及林权证注销、变更业务纳入日常化、规范化管理，及时为广大林业经营者提供周到、优质的服务。

4、让林农适当分享林权升值的部分收益，缓和不同利益主体之间的矛盾。对于因利益诉求造成矛盾冲突的，鼓励和支持经营业主与林地使用权人（单位）协商解决。针对原合同履行期即将届满而林木尚未完成采伐的现实问题，建议对流转山场林木价值进行综合评估，由经营业主给转出方适当合理的经济补偿，促使林地使用权人（单位）自愿续签流转合同或适当延长经营期限。

（三）防范与化解林权抵押贷款的风险

1、引导林农合理使用林权抵押贷款。政府相关职能部门应加强宣传，使林农真正意识到林权抵押贷款存在的风险，让林农走出林权抵押贷款用途移转的误区，更好地将款项用于造林育林和其它林业产业用途上。

2、慎重处置林权抵押物。一是在实现抵押权过程中，应结合欠贷林农的实际偿还能力，给其保留必要的生产、生活资料，使其免遭失地失林的困境。二是谨慎使用拍卖方式处置抵押物。如果抵押人申请要求以采伐林木方式处置的，应按规定向主管部门申请，符合条件的，应优先安排采伐指标。

（四）人民法院要为党委、政府改革大局提供更加有力的司法保障和服务

1、人民法院对林权流转改革中的新情况新问题要加强调研。具体实践中，应确立以下理念和原则：对于政府及其职能部门出台的各项政策措施、只要不违反法律和行政法规的强制性规定，有利于林农得到实惠，有利于林业产业集约化经营及建设新农村发展方向，都要给予有力的司法支持。

2、妥善审理涉及林权流转案件。对涉及林权流转的民商事和行政案件的审理要慎重。把握好司法裁判尺度的统一，各审判业务部门之间要互通信息，加强案件审理情况和处理结果的沟通协调。基层法院遇到问题要及时上报，上级法院要及时处理相关请示汇报的案件、提出应对措施，及时作出指导。出现涉诉纠纷时，不要轻易认定流转合同无效。

对于经过林权抵押登记的，一般不能认定抵押无效。但是，对于法律法规禁止流转的森林资源 ，如果已经流转的，其流转合同一律认定无效。

3、加强与相关职能部门的沟通，建立与其互通信息、协调处理的平台。加强立案信访窗口建设，为林农、经营业主提供相关法律咨询服务，并通过审判工作和司法建议，促进相关职能部门健全和完善林权流转机制，最大限度地扭转现有林权流转过程中非规范化占主流的不利局面，促进林权流转改革健康、有序发展。

（课题组主持人：陈有南    课题组成员：杨忠明、叶莲、陈文仁、叶志超、应利静  执笔人：陈文仁     ）

  二0一0年六月二十五日

注释与资料来源：

①相关数据资料来源于2007、2008、2009年版《庆元年鉴》，笔者进行了综合汇总。

②从历史统计资料看，八十年代的森林资源蓄积量呈大幅下降趋势：1985年森林资源蓄积量739.5万m3  ，比1976年（940.5万m3）减少了201.03万m3，1989年（646.91万m3）又比1985年减少了92.56万m3。浙江人民出版社《庆元县志》1996年一版一印P271。

③资料出处同①

④到百山祖乡调研时，该乡领导谈到百山祖乡的林农为了生态公益林建设作出了贡献，而自身利益受损，目前国家发放的生态效益补偿金标准过低，根本不足以弥补实际经济损失，广大群众普遍表示不满时显得忧心忡忡，建议大幅度提高对林农的损失补偿金。