陈凌勇

    材料一、全国失地农民有5千多万人，其中失业者有1200万人①；中国城市户均金融资产最多的20%的家庭，拥有城市居民家庭金融资产总额的66.4%，而最低的20%的家庭拥有的金融资产，却只有居民金融资产总额的1.3%。中部五省的农村，64%的农民因生病等原因而借有外债，33.4%以上的农民无能力让孩子读完九年义务教育，40.2%的农民不能尽到赡养老人的义务，高达80%的农民没有能力使用法律来维护自己的权益②。
    材料二、河南省林州市法院把司法救助工作作为践行“三个代表”重要思想和体现司法为民的“第一窗口”，在全院形成了组织健全、制度完善、各司其职、协调配合的司法救助工作新格局。2005年全院共为139件涉及弱势群体维权的案件实施司法救助，同比增长38%，减交、缓交、免交诉讼费共计178万元③。
    材料三、据统计，2005年河北省法院司法救助案件19289件，其中减交诉讼费89.43万元，免交诉讼费152.98万元，缓交诉讼费5.7亿元。2005年以来，河北省各级人民法院在严格司法救助条件、标准和程序的同时，进一步加大对下岗、失业人员和农村五保户、城镇低保人员及残疾人、孤寡老人的司法救助力度，确保了无钱也能打得起官司。去年，全省法院共为残疾人、孤寡老人办理12件减交诉讼费案件，减交诉讼费2.7万元，免交诉讼费案件70件，免交诉讼费7.6万元，缓交诉讼费案件468件，缓交诉讼费98.5万元，有效地保护了弱势群体的合法权益④。
    材料四、2001年3月9日，最高人民法院正式公布了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》。这一《规定》的出台，标志着我国司法救助制度从雏形走向完善，进入了一个新阶段。此次出台的《规定》第一次将“司法救助”作为一个概念明确提出并加以解释，同时对司法救助的范围作了详细的规定，还对司法救助的申请、缓交诉讼费的期限、减交诉讼费的比例以及对司法救助申请的审批等事项，都作了明确的规定。让所有合法权益受到侵犯的但经济确有困难的当事人，都能及时得到司法救助，都能够打得起官司，都能够充分地利用法律手段维护自己的合法权益⑤。
    从上述材料可以看出，我国目前存在弱势群体，其中农民的生存状况令人担忧，更不要说是花钱打官司了。与此同时，最高人民法院及其他省市的法院加大了对弱势群体的保护，将“司法救助”法律化，使之打得起官司，打得赢官司，可以保护自身的合法权益。
但如何使司法救助更好的进行，保护弱势群体的利益，从而更好的构建社会主义和谐社会还有很多路要走。
    一、司法救助的程序
    所谓司法救助制度，是指人民法院在民事诉讼中，通过对当事人缓交、减交或免交诉讼费用的救济措施，减轻或者免除经济上确有困难的当事人的负担，保证其能够正常参加诉讼，依法维护其合法权益的法律制度⑥。
    司法救助的程序，首先，由当事人的申请。当事人提出书面或口头申请，说明要求救助的原因和条件；其次，由当事人提交当地政府或民政部门关于其应当予以司法救助意见，该意见应当说明具体的情况；其三，法院立案庭对当事人提出的申请和所附的证明进行认真审查，作出是否同意救助的意见；其四，法院立案庭将是否救助意见提交院长决定，由院长作出予以救助的决定，或作出不予救助决定；其五，法院立案庭书面下发通知给当事人。对于没有获得救助的告之其不能救助的理由和原因，对于获得救助的告之办理立案手续。
    二、司法救助中的不足
    我国司法救助制度的设立，确实解决了许多弱势群体民事权利的实现，但同时也存在许多问题。
    1、司法救助制度没有广泛普及。虽然我国为了保护弱者，让他们不至于因为诉讼费的问题而打不起官司，出台了一系列以司法救助为代表的以保护弱势群体为目的的法律、法规，但普及率不高。可以说在弱势群体中有很大一部分人并不知道有这些法律、法规、制度的存在，其中以农民工为典型代表。在自身权益受到侵害的时候，即使想得到法院的保护，但过高的诉讼费收费标准让他们望而却步；或者举债打官司，等官司打赢了，讨回了公道，也已经是欠债满屁股了。可悲的是他们知道法律可以为自己讨回公道，却不知道法律也可以为他们提供司法救济。而即使法院工作人员告知了他们，他们也因为对法律的不了解，对司法救助制度的不了解而放弃了。
    2、救助范围过窄。民事权利的保护与实现，不仅仅是当事人进入司法这到门槛上，实行诉讼费减、缓、免交，诉讼费是一个重要部分，当事人在诉讼中诉权行使时遇到法律阻却事由，以及不能、无法通过自己的能力行使诉权保护合法权益时，是否能够进行司法救助呢？司法实践中已经有答案。对于无诉讼行为能力的，法院要求法律援助中心派律师为其代理出庭辩护。法官的释明是否是救助呢？应当说也是救助。因为在当事人的主张不正确、有矛盾，或者不清楚、不充分，或者当事人误以为自己提出的证据已经足够时，法官依据职权向当事人提出关于事实及法律上的质问或指示，让当事人把不正确和有矛盾的主张予以排除，把不清楚的主张予以澄清，把不充足的证据予以补充的权能。简言之，法官释明权就是使原不明了者变为明了，让当事人将自己不完备的陈述、声明、证据补充完备。同时司法救助不仅仅是诉讼费减、缓、免交，还应当包括在诉讼中的一些救助行为。而最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》第二条仅指的是诉讼费。且对于诉讼费免交的没有具体规定。
    3、对允许司法救助的条件规定不够合理与全面。一些规定条件存在模糊和过严的现象，第一、关于案件方面的条件，从《规定》第二条可知司法救助案件方面的条件是当事人“有充分理由汪明白己合法权益受到侵害”。当事人向法院起诉，当然坚持自己的案件符合上述要件，而最终要进行判断、作出决定的是立案法官。然而，要求立案法官在案件受理环节就作出当事人有“充分理由”证明其合法权益受到侵害的判断，显然过于苛刻。换言之，如严格执行此条件，无疑会导致相当一部分应予救助的当事人无法获得救助，从而无法全面实现司法救助保障诉权的功能。第二、《规定》第二条虽然界定司法救助只针对“经济确有困难的当事人”，但经第三条具体列举，明显给人以错觉：似乎只有第三条所规定的当事人才可能获得司法救助。司法实务中，也往往是将个案情形与第三条的规定进行“对号入座”式的严格对照，进而作出决定。问题是所谓“经济确有困难”并非第三条所列十一种情形可完全囊括。第三是关于主体条件，自然人之外的诉讼主体能否获得司法救助?实务中，除执行最高人民法院对某些法人、非法人经济组织缓交、减交、免交诉讼费的规定外，极少考虑对自然人之外的主体的司法救助问题。主要原因有二：一是《规定》第三条所列十一项被救助主体全部是自然人而未涉及自然人以外的主体，实务界因此难以确定对后者实施司法救助是否存在制度依据；二是实务界对法人或其他组织是否“经济确有困难”很难界定。应在制度上进一步科学界定司法救助对象的条件。
    4、司法救助程序规定不够明确。当事人请求人民法院予以司法救助的，须提交书面申请和足以证明确有经济困难的证据材料，然后由人民法院负责立案的审判人员提出意见，经主管庭长审核同意后，报分管副院长审批。数额较大的，报院长审批。审判实践中，在审查当事人提交的证据材料时，对其究竟需要提供哪些材料因无详细规定，所以不好把握。如《规定》第三条第六款规定“当事人为国家规定的优抚对象，生活困难的”可以申请司法救助。足否属于优抚对象，应由哪一级民政部门证，生活足否困难，足由所在地的办事处、乡镇出具证明，还是由所在单位提供证明，规定不明确。因此，要使司法救助在具体实践巾更趋规范化，应该对当事人申请司法救助的相关证据材料作出明确的规定。
    5、在实际操作中出现种种偏差。第一种情况是司法救助范围被扩大，一些不够司法救助条件的也适用了司法救助。如实践中，经地方政府协调，出现不少为一些困难企业甚至金融单位减、缓诉讼费的现象。一些基层法院为了扩大案源，诉讼费实行减、缓、免的比例过高，没有进行严格审查。第二种情况是司法救助范围被缩小，一些符合司法救助条件的当事人没有得到体现社会公平的司法救助。如有的当事人由于对司法救助制度相关规定不了解，在经济困难的条件下举债打官司，而法院正常受理立案，使他们失去了获得司法救助的权利。第三种情况是未按期交纳缓交的诉讼费现象突出。第四是各法院机械把握尺度，在程序上往往以民政局定义的低保扶助标准来理解“经济困难”，忽略了民政局的标准是根据地方经济水平和财政拨款数量为标准的，存在浮动性和严格控制性。另外在交通事故等案件中，许多群众则是一时之困，按照民政局的标准则会使大量经济困难群众得不到司法求助。第五是采用救助方法过于随意，是缓、减、还是免，往往凭法官个人意志任意决定，缺乏应有的监督与限制。
    6、司法救助的总体效果不够乐观。一方面，由于财政拨款有限，法院在实施司法救助时面临财政压力，尤其是经济发展落后的地区更是严格控制司法救助的范围。另一方面，司法救助只是免除了当事人交给法院的诉讼费用，而没有免除交给律师等司法辅助人的费用，导致其获得司法知识、技能扶助的机会受限，扩充诉讼能力的初衷不能达到，从而使当事人对抗机制不能真正形成，程序保障机制失效，司法救助的良好愿望也被打折扣。
    三、完善司法救助工作的建议
    司法救助制度，笔者认为不仅要体现司法为民的思想，而且要体现公民、法人、其他组织诉讼权受平等保护的司法理念。因此，司法救助制度要明确其制导思想，即以司法人文关怀与平等保障诉权的为目标。在救助的内涵上进行扩张，确定其准确的概念，在救助的对象、主体和条件上有明确、具体的内容，使其系统化。同时，要把救助制度列入到《民事诉讼法》中去，或对最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》的司法解释予以修改，加以完善，以法律规范让符合条件的当事人获得救助，充分保障平等的基本诉讼权。笔者从以下几个方面，构想和设计司法救助制度。
    1、司法救助内容之改变。我国现在的司法救助的内容是诉讼费的减、缓、免，国外进行的法律援助是诉讼费与缴纳律师费的援助，但不是仅限于法院的救助。法院的司法救助也是诉讼费的减、缓、免，但其救助申请的审查是严格的。根据我国刑法救助制度的规定，结合民事司法属性，救助内容应当扩大，在起诉时，对救助对象实行诉讼费减、缓、免，在举证期间进行诉讼指导和释明，对于诉讼能力较弱或没有诉讼能力的法院应为其指定代理人，在开庭中，适用辩论主义庭审时，法官应当针对案件的焦点，适当介入纠问式方式，以保护权利。
    2、经济条件之确定。经济困难者这一概念模糊，哪些人属于经济困难，在《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中，列举了一部分人，但是，很不确切，在现实中操作起来很困难。如下岗或失业者，他们在领取下岗工资和失业费时，又在外打工或又谋取一份临时工作，表面上看其经济困难，实际上并不困难。有的虽然有固定工作，但工资很低，家庭负担很重，经济非常困难，但不属于救助对象，使自己的权利因交纳不起诉讼费而难以获得司法救济。故如前所述，所谓“经济确有困难”并非《规定》第三条所列十一种情形可完全囊括。为求周全，该条第十一项后应补加一项，作为“兜底”内容，可表述为：“其他经济确有困难的”。同时将司法救助对象的范围重新细化，作出更为科学、合理的规定。
    3、案件类型之确定。我国司法救助案件范围，根据最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》的第二条规定，民事救助的案件范围是：追索赡养、扶养、抚养、抚恤金的；追索养老金、社会保险金、劳动报酬生活困难的；为交通事故、医疗事故、工伤事故或其他人身伤害事故、追索医疗费和物质赔偿这部分案件，而对于其他民事案件却没有包容。不能体现救助制度设立的价值，也不能体现平等诉讼权，因而，其范围必须扩大。目前，全国许多法院尝试扩大救助范围，如重庆市法院明确案件的救助范围和救助对象⑧。让被救助者明白自己按照一定程序，可以获得救助。
    4、程序操作之完善。一方面明确出具有效证明的部门，制定严格、完善的司法救助中请批准程序。首先，对《规定》第四条中涉及的“当地政府部门”的级别和机构作出明确规定；其次，制定严格、完善的司法救助申请批准程序，明确具体的审批操作规程。另一方面要改变当前采用救助方法过于随意的现状，应当对何种情形适用何种救助方法作出规定。该规定可以是原则性的，但缓、减、免三者在适用上的区分必须明确，使审判人员在具体执行的过程中既有规可寻，又保有一定的自由裁量权，从而使司法救助的效能发挥到最大。将司法救助经费纳入国家财政。司法救助是法律援助的一种形式，其性质是一种国家职能、政府行为，它是国家或政府对于经济困难而无力承担诉讼费用的当事人提供减免费用的法律帮助，以实现其合法权益的法律保障制度。因此，应将司法救助的费用纳入国家财政，以更好地保护弱势群体的合法权益，体现社会的公平与正义。
    5、建议将法律援助制度纳入司法救助制度，确保将司法救助的精神贯穿至诉讼全过程。因为二者的出发点和终极目的是一致的，都是为了维护社会弱势群体合法权益及保障诉讼公正。将法律援助纳入司法救助制度，不仅能够改变目前司法救助制度内容过窄的现状，而且能够改善弱势群体在进入诉讼后所处的不利地位。可结合司法救助和法律援助的规定，制定“司法救助法”，从而形成在司法活动中重要的“法律特别对待程序”，使司法救助在整个国家司法体系中有明确的法律地位，依法保障司法救助工作的顺利开展。
    结束语：司法救助制度的建立，充分体现了人民司法工作维护最广大人民根本利益的本质要求，既有利于各类案件的及时解决，提高了工作效率；又保障了程序公正，为维护实体公正创造了条件。开展司法救助，是保护弱势群体基本人权的重要措施。实施几年来，对于保障公民的基本人权、维护社会正义发挥了重要作用。笔者认为，司法救助制度的完备与否，在一定意义上体现着一个国家文明程度的高低。我国应当在适应我国国情的基础上逐步完善现有的司法救助制度，并配合其他社会制度共同作用，以提高我国的司法文明水平，从而构建社会主义和谐社会。
（作者单位：遂昌县人民法院）

    参考文献：
    （1）曾宪义：《司法公正和司法效率的保障机制研究》，载《公正效率的法理研究》，人民法院出版社  2002年版，第164页。
    （2）谢晖、张立伟：《司法诉讼模式与人权保障》，载《司法改革评论》，中国法制出版社2002年版，第74页。
    （3）蒋惠岭：《法律职业化与司法救助》，《人民司法》，2001(9)。
    （4）肖扬：《探索有中国特色的法律援助制度》法律出版社，1996．
    （5）《构建社会主义和谐社会学习读本》中央文献出版社，2005．
    （6）叶立煊，李似珍：《人权论》福建人民出版社，1991．