审理政府信息公开行政案件若干问题研究[1]

2007年1月17日国务院通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），并于2008年5月1日其施行。《条例》旨在保障公民、法人和其他组织获取政府信息，提高政府的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，因此，《条例》被认为是一部“阳光法案”，是继《行政诉讼法》、《行政许可法》之后，行政法制的第三次革命。《条例》实施以后，政府信息公开成为社会的热点问题，政府信息公开作为新类型的行政诉讼案件在司法实践中所占的比重不断提高。与传统行政诉讼案件相比，政府信息公开案件在受案范围、诉讼主体资格、举证责任、合法性审查等方面存在难点，需要在司法实践中不断丰富和发展。

一、信息公开案件的受案范围

信息公开案件作为行政诉讼案件的受案范围的法律依据主要有两条：一是《行政诉讼法》第十一条第二款的规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”二是《条例》第三十三条第（二）款的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”但是上述规定比较原则，而在政府信息公开实践中政府信息具有多样性，往往难以判断那些具体行政行为可以提起行政诉讼。为明确政府信息公开案件的受案范围应当对知情权的法律地位和政府信息的概念作出进一步的界定，并将受案范围进行类型化分析。

（一）知情权的法律地位

知情权作为一项基本人权已经得到了当代各国立法的普遍认同。[2]虽然知情权在理论上存在广义和狭义之分，但一般认为获取政府信息是知情权的核心内容。我国宪法、法律中没有关于知情权的直接立法，而《条例》关于知情权的规定也是间接和模糊的，因此对于知情权的法律地位存在不同的认识。一种观点认为，虽然我国宪法没有规定知情权作为公民的一项基本权利，但知情权包含在宪法所规定的表达自由权中，即知情权属于表达自由权的一部分。《政府信息公开条例》规定“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”的规定，虽是从政府义务的角度进行规定，但根据权利义务相统一的原则，义务的反面就是权利，因此从该法律规范中也可以推出公民具有“获取政府信息的权利”。因此，知情权作为公民的合法权益应受法律保护。另一种观点认为，宪法、法律没有规定知情权为公民的一项基本权利，《条例》也并没有表述为“……的权利”，因此不应当把“依法获取政府信息”理解为该法规所保护的一种公民权利；条例仅创设了政府信息公开的义务，这一义务并不必然导致知情权受到法律保护。因此，有学者认为，我国的政府信息制度是以优化政府治理为基础的公开制度体系，而不是以知情权为基础的公开制度体系。[3]

探讨知情权的法律地位，直接关系到信息公开案件的受案范围和原告主体资格的确认等基本的行政诉讼问题。从受案范围的角度讲，关系到如何认识《条例》第三十三条规定的“合法权益”问题。即行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯的是公民、法人或者其他组织的哪一类“合法权益”当事人才能提起诉讼。如前所述，如认为知情权作为公民的基本权利之一应受法律保护的，则“合法权益”包括知情权，当政府的具体行政行为侵害其知情权的，当事人提起行政诉讼属于行政案件受案范围。如认为知情权尚未得到法律法规规定，并不必然受法律保护的，则“合法权益”不包括知情权，当事人只有认为政府的信息公开工作的具体行为侵犯了其人身权、财产权等法律保护的权益，才能提起诉讼，仅主张知情权受到侵害人民法院不予受理。笔者认为《信息公开条例》就是为了保障公民的知情权，即使其最终目的是为了优化政府治理，若否认知情权受法律保护，则《条例》成为了空中楼阁，不能得到有效落实。但司法救济并不是知情权的保护和救济的唯一途径，且受案范围具有动态性，其受公民权利意识的强弱程度、行政权力的运行范围、行政权力的运作方式、司法权与行政权的力量对比关系等多种因素相互作用，[4]因此，应当确立知情权受法律保护的基本原则，即侵犯知情权就侵犯了其“合法权益”，但有原则就有例外，不是所有侵害知情权的情况下都能提起诉讼，在特殊情况下还要受其他条件的限制。如法律规定政府应当主动公开某一信息，但政府没有主动公开，从权利受侵害的角度，侵害了公民的知情权，但从受案范围的角度，并不是每一个公民都可以提起诉讼，只有主张因政府不主动公开该信息而造成不利影响（侵害知情权外的其他受法律保护的权益）才能提起诉讼。公民可以采用其他方式保护自身的知情权，如向上级机关、监察机关或政府信息公开工作主管部门举报和反映，由上述机关调查处理。

（二）政府信息的内涵及外延

《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”可见，政府所掌握和获取的信息并不都是政府信息，只有与政府行政管理职能有关的信息才能是政府信息。从司法实践出发，对于非政府信息的排除主要有以下几种情形：（1）政府机关的会计凭证和会计档案，不属于与经济、社会管理和公共服务相关的特点，故不认定为政府信息；（2）行政机关对其工作人员的职务补贴，不属于政府信息范畴；（3）行政机关实施民事活动的有关发票、凭证等，不属于政府信息范畴。[5]同时，信息公开案件所涉及的信息也不仅仅指“政府信息”，根据《条例》第三十七条的规定“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、公共交通等与人民群众密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”也属于信息公开案件的受案范围。

虽然条例对政府信息有明确的概念，但实践中对那些“政府信息”属于信息公开案件的受案范围的判断仍十分困难，这主要是因为政府信息形成、表现形式、内容、载体等的多样性和受案范围标准的非唯一性决定的。因此，我们判断某一信息是否属于应当公开的政府信息及相应的可诉性问题应当进行个案分析，坚持原则性和灵活性相结合。所谓的原则性是指：（1）信息公开的主体是行政机关、法律、法规授权的组织及与人民群众利益密切联系的公共企事业单位。司法机关、权力机关及一般的企业、个人不能成为信息公开的主体；（2）政府信息是在行政机关“履行职责过程中”形成，因此若政府信息的形成与履行职责无关，则不需要公开，但应当注意的是《信息公开条例》第三十七条规定的是“提供社会公共服务过程中形成”的信息及十二条第（五）项“乡镇的债权债务、筹资酬劳情况”与第（六） 项“乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况”等的例外情况；（三）要求公开的信息是已经“制作、获取”的信息，如果该信息需要汇总、分析、加工才能得到的信息，行政机关不需要公开。下面就几类司法实践中经常遇到且较难判断的几类信息是否公开及其可诉性问题进行分析。

1、内部信息

内部信息是指行政机关在作出内部行政行为时所形成的信息。一般认为内部行政行为指行政机关在执行公务中对行政机关及内部工作人员作出的行为，包括对行政机关工作人员进行奖惩、监察、审计以及行政机关内部审批、指示、计划、会议及制定内部规则等。[6]虽然我国法律、法规对内部行政行为的可诉性没有明确的规定，但司法实践中对内部行政行为一般不予受理。因此，有些当事人因内部行政行为不可诉转而要求行政机关公开相应的政府信息，如审批文件、计划书、会议纪要等。而掌握内部信息的行政机关往往以属于限制查阅的公文或不对外公开等为由认为不应当公开。笔者认为对于内部信息一般不属《条例》所调整的政府信息，但如果该内部信息的内容具有决定性的，能直接对相对人的权利义务产生实际影响的，应当属于条例所调整的政府信息范围，应当依据当事人的申请予以公开。

2、过程信息

过程信息是指行政机关在作决定之前的准备过程中形成的文件。如行政机关在决策前的有关研究、调查、报告、建议、讨论等等。不少国家将过程信息列入免予公开范围。例如日本，有关审议、讨论或协议的信息是被列为不公开信息。但是从国外立法看，这一免除也不是绝对的，在大多数欧盟国家并不是将“处于讨论阶段的信息”完全排除在外，而是要求决策者证明信息的公开会造成扰乱社会稳定或决策制定。美国也仅在决定作出的过程期间予以免除，一旦决定作出，则对过程信息应当予以公开。对于过程信息是否公开我国《条例》没有规定。2009年11月最高人民法院公布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》将“尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的”作为不予公开的情形之一。过程信息之所以要免除公开主要有两方面理由：即一是保障政府行政管理的正常行使和保障行政效率；二是过程信息不具有最终确定性，“不成熟”信息对当事人不产生实质性影响。而主张予以公开的理由除了保护知情权外主要是为了防止不利影响的实际发生。笔者认为过程信息一般应予以公开，如法律要求政府或公共企业在作出决策前进行听证，而听证程序中应当对过程信息予以公开，如相关的调查报告。但如果公开过程信息将导致决策无法作出或决策无法实施的，应当免予公开，决策作出后予以公开。如在拆迁公告发布前有关拆迁范围划定的讨论、调查。

3、档案信息

《档案法》第二条规定：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”因此，从概念上分析，档案信息和政府信息具有交叉重叠部分。但是从法律规定来看，档案信息受《档案法》及相关法律、法规调整，而政府信息则受《条例》调整。根据档案法的相关规定，机关文书部门或业务部门一般应在第二年上半年向机关档案部门移交档案。“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”（《档案法》第十九条），因此政府信息一旦转化为档案信息则长期保存在档案管理部门之下，使相关的信息难以公开。因此，《档案法》已经成为政府信息公开的最大障碍。为了减少这种障碍，有学者将《档案法》的调整对象限制解释为档案原件，而不是指档案信息，但档案作为特定信息的载体，两者密不可分。司法机关也尝试进行限制，最高院的司法解释征求意见稿规定：“政府信息已经移交各级国家档案馆的，适用档案法律、法规的规定，但政府信息仍由被告所属的档案机构、档案工作人员管理的除外。”但这一规定和《档案法》第七条、《档案法实施办法》第十三条的规定明显不符。国务院办公厅《关于实施<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第三条规定“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”笔者认为档案法是以档案的管理和保存为目的的，并不是着眼于信息的公开，因此，对档案信息的公开进行了诸多限制，这种限制在《信息公开条例》出台后以不适应法律的发展和社会的需求，因此，在修改《档案法》之前，对其适用进行限制是有必要的，不能使档案管理制度成为信息公开的挡箭牌。

4、历史信息

历史信息是指政府信息公开法律法规实施之前行政的政府信息。即2008年5月以前形成的信息是否属于政府信息的公开范围。很多行政机关认为根据“法不溯及既往”的原则，认为《条例》之前的政府信息免予公开。这是对“法不溯及既往”原则的误解，法不溯及既往是指法律仅对适用于其生效后发生的事件和行为，对法律生效之前的事件和行为不予适用。因此，根据“法不溯及既往”原则，对《信息公开条例》实施之前行政机关公开或不予公开政府信息不适用条例的规定，但《信息公开条例》实施之后行政机关公开或不公开政府信息则属于条例的调整范围，不论该信息是否在条例生效之前形成与否。

（三）受案范围的列举

根据《行政诉讼法》和《信息公开条例》的规定，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》对信息公开案件的受案范围进行了列举式的规定。该征求意见稿第一条规定：“公民、法人或者其他组织对下列政府信息公开行为不服，依法提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；（二）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者形式的；（三）认为行政机关依他人申请公开政府信息涉及其商业秘密、个人隐私的；（四）认为与其自身相关的政府信息记录不准确，要求行政机关予以更正，行政机关拒绝更正或者不予转送有权机关处理的；（五）认为行政机关主动公开或者应当主动公开而未公开政府信息侵犯其合法权益的；（六）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行政行为侵犯其合法权益的。公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并提起行政赔偿诉讼。”

根据行政机关是否作为可将行政机关政府信息公开划分为政府信息公开的作为行政行为和政府信息公开的不作为行政行为，而后者包括积极的不作为（拒绝作为）和消极的不作为（逾期不作为）。根据行政诉讼法的理论利害关系人对具体行政行为的作为和不作为都有权提起行政诉讼。根据信息公开是否依申请公开可以分为主动公开政府信息的行政行为和依申请公开政府信息的行政行为。对依申请公开政府信息的行政行为的可诉性没有争议，但对主动公开政府信息的行政行为（包括作为或不作为）是否可以提起行政诉讼存在争议。有学者认为主动公开政府信息的行政行为不应纳入行政诉讼的范围，其认为：首先，主动公开政府信息的行为针对的是不特定的对象，具有抽象行政行为的某种特征；其次，原告与主动公开政府信息的行为没有诉的利益，个人要求行政机关向社会公开政府信息，具有公益诉讼的性质；再次，不能提起诉讼也还有其他救济渠道，例如依照条例第三十三条第一款的规定，向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，还可以依申请程序要求行政机关提供，行政机关拒绝申请的，再提起诉讼。笔者认为，应当将主动公开纳入到行政诉讼受案范围，第一，主动公开政府信息是条例规定的两种公开方式之一，若将主动公开政府信息的行为排除在司法救济范围之外，不利于《条例》的实施和公民知情权的保障；第二，主动公开政府信息的行为不属于抽象行政行为。对象的不特定性不是判断抽象行政行为和具体行政行为的唯一标准。信息公开行为不同于传统的以行政处罚为中心的行政行为，属于事实行为的范畴，不具有反复适用性。第三，正如前文所述，法律虽没有明确规定知情权，但知情权受法律保护，原告因政府没有公开主动公开的信息或公开的信息错误，侵害了其知情权，具有可诉的利益。第四，条例将主动公开和依申请公开作为信息公开的两种方式，且对主动公开的信息进行了列举，因此，对主动公开的信息，公民不需要通过申请获得，申请程序也不是其提起诉讼的必要前提条件。因此，主动公开信息的行政行为应当纳入受案范围，但考虑到目前公益诉讼尚未建立，且防止滥诉等行为的发生，可以对主动公开政府信息的原告进行限制。

二、诉讼主体资格

（一）原告资格

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。” 结合《条例》第三十三条第二款的规定,政府信息公开行政诉讼的原告是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”具体包括以下几类：

1、政府信息公开的申请人。《信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”因此，申请人在行政机关不公开或公开不符合申请的内容和形式的可以提起行政诉讼，但政府信息公开的申请人是否必然是行政诉讼的原告存在争议。一种观点认为，申请人和原告的范围是不重合的，原告的范围相对较窄。《条例》第十三条规定了申请人的资格，即符合“生产、生活、科研等特殊需要（三需要）”，结合《条例》第三十三条第二款的规定，能够提起行政诉讼的原告应该是与所指向的政府信息具有“三需要”的特殊联系，且认为行政机关的公开或不公开行为可能侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。[7]另一种观点认为，政府信息公开案件的申请人都具有原告主体资格。首先，申请人由于向有关行政机关提出信息公开申请，从而启动信息公开程序，就成为了信息公开行政行为的相对人，因此无疑具有原告主体资格。其次，申请人主张申请公开的政府信息与本人生产、生活、科研等特殊需要有关，行政机关则主张无关，并进而作出不予公开的决定，这本身就形成了一个行政争议。究竟有关还是无关，是行政诉讼实体审理所要解决的问题，而非审查原告资格时需要关注的问题。第三，与被诉具体行政行为是否存在利害关系有别于与所申请的政府信息是否存在利害关系。因此，“三需要”问题不应成为原告资格的一个条件，任何人申请行政机关公开政府信息遭到拒绝，都可以作为原告。[8]最高人民法院的征求意见稿亦采用后一种观点。笔者认为，申请人是否符合“三需要”需要法院进行实体审查，因此，不能将“三需要”作为政府信息公开案件受案的前提条件。但笔者亦认为申请行为并不必然导致申请人与行政行为之间存在“利害关系”，否则，任何人都可以通过申请而提起诉讼，滥用诉权。如果申请公开的信息和申请人没有利害关系，不会侵害申请人合法权益的，申请人不具有原告资格。

2、认为主动公开或应当公开而未公开政府信息的行为对其产生不利影响的公民、法人或其他组织。前文讨论了知情权的法律地位及主动公开政府信息行为的可诉性问题，这两个问题亦关系到主动公开政府信息行为的原告资格。之所以将主动公开政府信息行为的原告限制为“不利影响的公民、法人或其他组织”，而不是“侵犯合法权益的公民、法人或其他组织”，主要是因为知情权受法律保护，包含在“合法权益”之内，若以“侵犯合法权益的公民、法人或其他组织”不符合诉讼法规定的以“利害关系”确定原告的标准（不同与“可保护利益的标准”），也能防止滥诉以及合理的利用稀缺的司法资源。

3、依申请公开政府信息涉及的商业秘密、个人隐私权利人。《条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”因此，第三方认为依申请公开政府信息涉及其商业秘密、个人隐私，而未经其同意侵犯其合法权益的可以提起诉讼。

（二）被告资格

根据行政诉讼法的相关规定行政诉讼的被告是“行政机关或法律、法规授权的组织”，即行政诉讼的被告是行使行政职权的主体。根据《信息公开条例》的规定，不仅履行政府信息公开职能的行政机关或法律、法规授权的组织是信息公开案件的被告，而且“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”也可以作为被告。这是对我国行政诉讼法的重大突破，行政诉讼的主体不再局限于履行政府职权的行政机关和法律、法规授权的组织，对行政诉讼制度的发展具有重要意义。关于这一突破是否符合法律规定有不同的认识，一种观点认为根据《条例》第三十七条的规定，这一条款被视为一种法规授权，条例规定的企事业单位可以纳入“法律、法规授权的组织”之内。[9]另一种观点认为公共企事业单位的政府信息公开行为是服务行为而非行政管理行为，条例没有赋予公共企事业单位行政管理或公共管理职能，因此，公共企事业单位不是行政诉讼法所指的“法律法规授权的组织”，不能成为行政诉讼法的被告。笔者赞同第二种观点，法律、法规授权的组织成为行政诉讼主体资格应当是指通过法律、法规的授权该组织行使了部分行政机关才能行使的职权，从而具有了行政诉讼上的被告资格，而不是法律、法规直接赋予其行政诉讼被告主体资格。但政府信息公开案件中赋予提供公共服务的企事业单位作为行政诉讼的被告符合法律发展的趋势和公共管理社会[10]的相关理论，因此，将和人民群众密切相关的企事业单位提供公共服务过程中形成的信息列入政府信息的范围是保护公民知情权的重要方面，同时也应当纳入司法救济和监督的范围，我们应当进一步修改《行政诉讼法》，以消除法律上的冲突和障碍。

《条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”按照这一规定，一般情况下，信息公开案件被告的确定遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。结合司法实践政府信息公开的被告确定过程中应当注意以下两个问题：

1、关于“制作”主体的理解。一般情况下政府信息的制作主体应当是明确的，但根据《条例》第七条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制，行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布。”对经过批准、确定、确认的政府信息公开行为如何确定被告司法实践中的难点。关于批准行为不仅仅指条例第七条规定的信息是否公开的批准，而且还包括信息形成过程中的批准行为，如某项重大处罚决定按照规定应上级批准才能处罚的批准行为。关于政府部门之间批准、确定、确认的行为一般为内部行为，作为公众的原告一般难以知晓，因此笔者认为，对经批准、确定、确认的政府信息公开，一般以生效法律文书上署名的机关为被告，但如果在政府信息中披露了批准、确认、确定的情况和相关机关的，可以以署名机关和披露的机关为共同被告。

2、“获取”信息的理解。主要是“获取并保存”的信息和“制作”的信息之间是否存在重合的问题。有些政府信息有某一行政机关制作，但通过公文交换、上报、下发等途径被另一行政机关获取并保存，当事人是否可任意的选择其一申请公开该政府信息？根据条例十七条的规定“获取”政府信息对象公民、法人或者其他组织，从理论上分析，法人包括“政府机关法人”，其他组织也包括“法律、法规授权的其他组织”，但从上下文的理解，笔者认为“获取”信息应是指在履行职责过程中从公民、法人和其他组织处获取的信息，不包括通过公文交换、上报、下发等途径从其他行政机关或法律、法规授权的组织获取的政府信息。对后一种情况应当由原制作机关公开。

（三）第三人

在政府信息公开案件中申请人和商业秘密、个人隐私权人即可以为原告，也可以为第三人，当申请人申请公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，申请人作为原告时，商业秘密、个人隐私权人为第三人；当商业秘密、个人隐私权人为原告时，申请人可以作为第三人参加诉讼。

三、政府信息公开行政案件的合法性审查

行政审判对具体行政行为的合法性进行审查，即要审查具体行政行为的证据是否充分,适用法律、法规是否正确,有

无违反法定程序,是否超越职权,有无滥用职权,是否存在不履行法定职责等几个方面。但和其他类型行政案件相比，信息公开案件的合法性审查中存在新的特点和情况，需要我们灵活的运用相关的规则，甚至建立、引进新的诉讼规则。

（一）举证责任的分配

根据《行政诉讼法》的相关规定，行政机关对作出具体行政行为负有举证责任。因此，在政府信息公开案件中行政机关也应对公开政府信息的行政行为进行举证。在政府信息公开案件中政府信息在公开前都掌握在行政机关的手中，申请人难以了解到相关信息的内容，甚至是制作、保存的机关以及信息的形式等情况，申请人在信息公开案件中处于更加弱势的地位。因而更应当坚持由被告对具体行政行为举证的原则，而且在不作为的行政案件中行政机关应当承担更多的举证责任。在信息公开案件中行政机关往往会以申请的政府信息不存在、不属于公开的范围、涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等为由拒绝公开政府信息。对于上述情况行政机关应尽怎样的举证责任才能保护公民的知情权成为行政审判需要研究的问题。

1、被告主张信息不存在时的举证责任。《条例》第二十一条第（三）项规定:对于政府信息不存在的,应当告知申请人。被告主张信息不存在的,证明其确实没有制作、没有保存以及确实经过搜索、检索的证据。如果申请人已经向被告提供过有关政府信息的名称、制作时间、文号等相关信息，应当提供是否以按照有关信息进行检索的证据。如果申请公开的信息属于政府信息公开目录范围内则行政机关不能主张信息不存在。在诉讼阶段，申请人也可以提供证据证明行政机关存在申请的政府信息的证据和相关线索，并可以要求人民法院调取相关证据。

2、对主张不属于政府信息公开范围的举证责任。行政机关认为申请的信息公开不属政府信息公开范围的，应当就履行了告知义务和说明理由的情况进行举证。政府不予公开的理由应当达到使法官确信行政机关理由的正当性且不为申请人所反驳。政府信息公开以公开为原则，不公开为例外，因此对不公开情况进行解释时应当坚持限制解释的原则。

3、主张涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的举证责任。对于涉及国家秘密的政府信息，行政机关应当提供该信息被保密机关或有关主管部门确定为国家秘密的证据。行政机关不能提供政府信息秘密等级确认或国家秘密审查结论的相关证据，其主张为国家秘密一般不成立。目前对商业秘密和个人隐私没有一个独立的确认程序，因此，行政机关认为政府信息涉及商业秘密、个人隐私的应当说明理由，但行政机关不能简单的认为涉及企业信息或个人信息就直接认定为涉及商业秘密和个人隐私排除公开。

（二）政府信息公开案件的特殊审查规则

1、涉及国家秘密政府信息的呈堂豁免。在审查涉及国家秘密政府信息公开的案件中，行政机关可以不向法院提交涉及国家秘密的政府信息，只要提供证据证明该政府信息确实涉及国家秘密就可以。涉密信息的呈堂豁免是各国的普遍做法。因为涉密信息的查阅有严格的范围和程序，法官在涉密信息的查阅上并没有特权，在诉讼程序中提供涉密的政府信息其实质也是泄密的行为。法院对行政机关提供的涉密审查结论和秘密等级的确认一般予以尊重，对定密的程序不进行实质性的审查。

2、不公开单方审查规则。目前我国民事诉讼法和行政诉讼法等规定涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件可以不进行公开审理。对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据不得在公开开庭中出示、质证。但不公开开通审理只是排除了公众的参与，而对双方当事人并不排除在外，可以了解涉密证据的内容，并进行质证。但政府信息公开案件具有特殊性，即若相关政府信息提交法庭，并进行质证，则在开庭过程中原告已经获取了相关信息，特别是涉及国家秘密的政府信息，甚至会泄漏国家秘密。因此，在审理涉密的政府信息公开案件中不仅要不公开审理，还要单方审查，即除涉及国家秘密政府信息的呈堂豁免外，对涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开案件在没有原告参加的情况下进行单方审理。对涉密信息公开案件进行不公开单方审理为各国立法通例，如美国的“法官私人办公室内审查”方式；日本、台湾地区的“秘密审理”方式等。

（三）合法性审查中的利益衡量

在政府信息公开案件的审查中往往涉及利益的衡量问题。如知情权的保护与国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的衡量，第三人商业秘密、个人隐私权的保护与公共利益的衡量等。国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定、公共利益等都是抽象、不确定的概念，并且从立法的角度难以具体化，因此，很多学者担心政府机关会借用这些概念的模糊性作为政府信息公开的挡箭牌，信息公开的实践也证明了这种情况确实存在。在涉及行政机关以“三安全一稳定”不予公开的案件或以“公共利益”公开涉及商业秘密、个人隐私的案件中，行政机关要提供相关证据或充分的理由说明公开政府信息确会危害“三安全一稳定”，或“公共利益”的存在。法院在审查的时候要坚持“公开为原则，不公开为例外”，对不公开的理由进行限制解释，只有在行政机关的理由确有说服力的情况下才能予以支持。

四、政府信息公开案件的判决方式

根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政案件的裁判方式主要有六种:维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决、驳回诉讼请求判决和确认判决。政府信息公开行政案件比较常用的判决方式应当是履行判决、驳回诉讼请求判决和确认判决。

1、履行判决。行政诉讼法规定，被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。在政府信息公开案件中判决履行的情况主要有以下几种情况：申请人申请行政机关公开政府信息，应当公开而行政机关拒绝公开或逾期公开的情况；行政机关应当主动公开而不公开的情况；申请人认为与自身相关的政府信息记录不准确，应当依法更正而不更正的。在判决行政机关履行职责时可以同时判决在一定期限履行。但应当注意只有在履行仍有意义和可能的情况下使用，否者应当确认行为违法。

2、驳回诉讼请求判决。行政诉讼法司法解释规定，起诉被告不作为理由不成立的,人民法院应当驳回原告的诉讼请求。在政府信息公开案件中下列情况适用驳回诉讼请求判决：行政机关拒绝公开并无不当，如申请人要求公开的信息不属于政府信息，不属于政府信息公开的范围，该信息不存在，不属于被告公开等；申请人认为被告逾期公开理由不成立；政府信息中关于申请人的记录并无不当；行政机关按照申请人的形式途径提供了相关政府信息；因公共利益而公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息理由成立等。

3、确认判决。根据行政诉讼法司法解释的规定，确认判决只要包括确认合法或有效以及确认违法或无效。在政府信息公开案件中主要是确认违法：行政机关应当公开而没有公开，但判决履行已没有实际意义的确认违法；行政机关不应当公开而公开的，确认违法。

维持判决、撤销判决和变更判决在信息公开中一般不予适用。维持判决的合理性已经被很多学者质疑，因为行政行为一经作出就具有法律效力，不需要法院判决的维持，且经法院判决维持的具体行政行为具有确定性，行政机关不能随实际情况的改变而进行变更。特别是政府信息公开的行政行为被认为是事实行为，没有可以维持的内容，且政府信息是否公开随着时间和情况的变化而改变，因此，维持判决在政府信息案件一般不适用。正因为政府信息公开行为是事实行为，一旦公开难以撤销，因此撤销判决适用的空间有限。根据行政诉讼法的规定，变更判决仅适用在处罚显示公平的情况，因而也不适用政府信息公开案件。

最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》创设了一种新的判决方式：禁令判决的方式。即被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私的，人民法院应当判决确认被诉行政行为违法，并可以责令被告采取相应的补救措施；造成损害的，根据原告请求依法判决被告承担赔偿责任；决定公开但尚未公开的，应当判决行政机关不得公开。禁令判决是英美法系中判决的重要形式。我们目前民事、行政诉讼中尚未建立禁令判决的形式。在政府信息公开案件在设立禁令判决的形式是有必要的，有助于防止或制止侵权行为的实际发生。