廉政风险防范视角下的法院廉洁状况量化评价体系实证研究

――以龙泉法院“廉洁指数” 量化评价监控体系为例

罗明  姚逸慧   任正东

近年来，全国法院系统开始创新性尝试将现代管理学中的风险管理理论和质量管理方法应用于反腐倡廉工作实际,针对因教育、制度、监督不到位和党员干部不能廉洁自律而产生的廉政风险,采取预防、监控等措施,按照计划、执行、考核、修正循环机制(简称PDCA循环机制),对廉政风险实施科学管理，取得了明显的成效。但是，作为一项新的管理制度和技术手段，其在实施过程中还遇到一系列问题和阻力，特别是在廉政风险的评估和控制活动中，如何科学地量化评价司法廉洁状况，为廉政风险识别、监控管理提供依据，建立一套完整的司法“廉洁指数”指标体系，成为当前亟待研究解决的问题。本文结合浙江龙泉法院“廉洁指数”量化评价监控工作实际，在借鉴国际透明组织组织[①] (Transparency International)总结司法系统防止腐败行为发生的有益经验基础上，试从法院廉政风险评估控制活动中，探索建立司法廉洁状况量化评价体系(即“廉洁指数” Corruption PerceptionsIndex,又称清廉指数CPI)的有效路径。

一、  国际上的司法腐败（Legal Corruption）量化评价体系

1、廉洁指数概况

由于腐败具有隐秘的特性,我们很难清楚地了解一个部门到底发生了多少腐败,腐败会引起多大的损失和什么样后果,腐败的严重程度有多大。这一直是研究腐败问题的重点,也是腐败研究的难点。近年来,一些国际组织在评价腐败状况方面做了大量的调查工作,建立了不同的腐败指标体系来对各国的腐败状况进行衡量和比较,他们的研究结果也逐渐得到了国际学术界的认可,并越来越多地被用来作为评价一些国家或者腐败状况的重要依据。透明国际建立于1993年,从1995年开始,它每年发布一次各国的清廉指数(CPI),这个指标是基于大约10个覆盖不同领域的调查的加权平均。它以企业界、风险分析家、一般民众为调查对象,据其经验和感觉对各国进行由10到0的评分,得分越高,表示腐败程度越低。清廉指数被称之为“民意中的民意”,因为它是综合了许多关于腐败的调查报告的结果[②]。

2、廉洁指数的指标体系

廉洁指数是反腐败的主动性测试,而非廉败的真实程度测试。廉洁指数由采用不同样本框和研究方法,可信度很高的资料来源合成,并且具有严格的统计意义。在选择数据来源之前,国际透明组织先要确定决策程序,包括设立数据来源确切需要达到的质量标准,以及最终决策的制定。整个过程力求尽可能地透明、科学。廉洁指数尽量多地囊括最新、可靠的数据,但问题是这种方法可能导致廉洁指数的数据变动不仅源于一国的廉洁指数,而且会随样本和研方法的改变而变动。因此,国际透明组织反复强调每年的廉洁指数必须视为所有高质量且当时可用的数据之合成结果。若仅仅是与往年的数据作比较可能会误导。但是,若变化源自被调查对象的个人原因,廉洁指数的变动趋势是可被察觉的。

3、廉洁指数对法院廉政风险防范的启示

（1）廉洁指数是法院一面剖析自我的“镜子”。

在国际透明组织的廉洁指数体系中,廉洁指数的分值为0至10,其中10表示该国廉洁度为满分,不存在腐败行为；0表示该国廉洁度最低分,腐败行为非常严重。例如，国际透明组织发表的中国1995年至2001年的廉洁指数情况如下：

表1　中国1995年至2001年的廉洁指数情况                  

年份     廉洁指数    标准偏差     数据来源     分值范围

1995      2・16       0・08          4          ―――

1997      2・88       0・82          6          ―――

1999      3・4        0・7           11         ―――

2001      3・5        0・4           10         ―――

表1说明:中国的廉洁指数呈现出持续、稳步上升的趋势,即我国的腐败程度在逐年降低。此外,正如国际透明组织解释的那样,廉洁指数源自感知,受各种历史、文化、社会因素的影响,因而可能与现实不完全相符。但无论如何,廉洁指数给我们创造了一种观察法院腐败问题的国际视角,提供了一面法院剖析自我的镜子[③]。

（2）廉洁指数为法院廉政风险防范提供了实证研究方法

国际透明组织的廉洁指数同时为我们提供了实证研究方法方面的国际经验。目前我国行政学方面的实证研究常采用的方法仅为百分比。而国际透明组织的廉洁指数的指标体系中,已熟练运用了相关度、标准偏差、置信区间、置换检验等统计学上中高难度的操作技能；更有价值的是国际透明组织在实证研究过程中对于研究方案的考察、数据来源的检验、指标体系的建构等高层次的技术方面均已成熟。这些成果一方面来自国际透明组织内部的统计学、行政管理学、甚至社会学等方面专家学者的团队合作,另一方面也源自国际透明组织数十年来的经验累积。这些腐败的实证研究方法对于法院廉政风险防范有诸多可借鉴之处[④]。

二、在当前法院廉政风险防范过程中实施“廉洁指数”量化评价监控体系的必要性。

1、法院反腐倡廉的现实要求。

司法腐败问题是世界性的难题，各国都在采取各种措施惩治司法腐败这一“毒瘤”。从上世纪80年代初的“八不准”，到后来的“十三个不得为”，再到最近的“五个严禁”，对各级法院的要求越来越严格，惩处力度越来越大，司法清廉的宣传教育力度前所未有，教育活动接连不断，我国惩治司法腐败问题的决心可谓有目共睹。但是，似乎我们惩治的力度越大，采取的措施越多，腐败问题却愈演愈烈，司法腐败大案窝案屡见不鲜，人民群众对于司法腐败问题也痛加鞭笞。因此，我们需要从客观上了解掌握自身廉洁状况，对各种司法腐败进行有效分析和把握，并上升到规律性高度，依此对新一轮的司法廉洁制度整体设计，进行触及根本的司法体制改革[⑤]。

2、公正廉洁司法的重要举措。

新时期人民法院反腐倡廉建设,需要以“廉洁指数”量化评价监控为主的廉政风险防范管理的科学机制，作为总结、研究、指导全系统反腐倡廉建设的重要依据。依据一定阶段的 “廉洁指数”分析报告，发现问题，分析原因，找准廉政风险点，有针对性的置顶整改措施，强化薄弱环节的监督管理，不仅可以作为强化干部教育、监督、管理的重要依据，还可以作为客观评价、鉴定、惩罚、使用干部的重要依据，从而有效推进反腐倡廉建设。

3、惩治和预防腐败的有效途径。

最高人民法院印发《关于贯彻落实<建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划>的实施办法》的通知（法发[2008]26号）明确提出:要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，紧密结合人民法院实际，增强惩防体系建设的科学性、系统性、前瞻性,推进法院的反腐倡廉建设。“廉洁指数”量化评价监控体系依据不同单位、岗位的不同风险点的个性和特殊性，全面掌握廉洁状况，使教育、制度、监督更具针对性和实效性。从这点上说，“廉洁指数”量化评价监控体系与惩治和预防腐败体系是吻合并有机统一的。

三、“廉洁指数”量化评价监控体系的实践与构建

廉政风险评估是及时识别、科学分析和评价影响法院廉政内部控制目标实现的各种不确定因素并采取应对策略的过程，是实施廉政内部控制的重要环节。近年来，龙泉法院不断以廉政风险防范制度建设和制度创新推进公正廉洁司法，“廉洁指数”量化评价监控体系，是该院廉政风险防范管理工作的重要举措。

1、“廉洁指数” 量化评价监控体系的基本框架。

根据龙泉法院《关于实施“廉洁指数”量化评价监控体系的办法》，“廉洁指数”量化评价监控体系分为信息采集测算机制、指标量化评价机制、风险预警监控机制、廉情发布奖惩机制。具体是通过信息管理等多种手段随时采集范围对象的廉情信息，并进行数字转化和分析，达到信息全面、评价客观、廉洁量化、制约长效的目标，从公众视角、公职人员视角、主管部门的视角以及纪检监察部门的视角，引入社会学和传播学的测量方法，通过建立可行的社会评价实施程序，从而建立一个集多种监督手段于一体的系统化廉政客观评价监督载体。其基本框架为“五个三模式”，即“三个层级、三项指标、三级评定、三级指数、三级预警、三重监控”工作模式。“三个层级”是指单位廉洁指数、部门廉洁指数、干警个人廉洁指数、“三项指标”包括内部管理指标、社会评价指标、上级考核指标；“三级评定”是指对廉洁指数的认定要经过一级评定、二级评定、三级评定这样一个定量定性评定过程；“三级指数”就是对范围对象的廉洁指数评价按得分高低分为廉洁程度较高、一般廉洁、不廉洁；“三级预警”就是按廉洁指数不同（廉政风险程度高低）分别实施一、二、三级预警；“三重监控”指对廉政风险范围对象，根据风险程度的高低，分别由院党组、纪检监察室、部门负责人进行监控。

龙泉法院在廉政风险的防范过程中，采取从组织、纪检、人事、财政、审计、综治、公安、检察、法院、信访等１８个有关廉情信息部门公文、信息中遴选出有关“三项指标”（即，内部管理指标、社会评价指标、上级考核指标）扣分点，依此来测算廉洁指数。具体做法是：纪检监察部门应从办公室、信访、投诉、举报、案件质量评查、司法统计报表分析、电子监控、廉政监察员、廉情信息网络预警阅评员和特约廉政监督员等渠道获取相关廉政风险信息。根据以上信息测算出廉洁指数，单位廉洁指数=内部管理指标(总分5分)+上级考核指标(总分3.5分)+ 社会评价指标（总分1.5分）。其中社会评价内部管理指标、社会评价指标取扣分件次的平均数。廉洁指数在10分至8.5分之间的，表示廉洁程度较高，列为三级风险，发出绿色预警，由部门负责人监控；在8.5分至7分之间的，表示廉洁程度一般，列为二级风险，发出黄色预警，由院领导、纪检监察室重点监控；在7分以下的，表示廉洁程度较差，列为一级风险，发出红色预警，发放《廉政风险预警告知书》，由院党组重点监控，并责成部门召开专题民主生活会，落实整改。其中单位廉洁指数“三项指标”具体包括：

（1）、内部管理指标：按照法院业务流程七类岗位、18个工作环节，设定139个廉政风险点，并确定每个风险点的扣分幅度，一般为0.1分至3分。全院干警包括领导干部在内，违反廉政规定的，将从基础分10分中扣减相应分数，所余分数为该名干警的“廉洁指数”，个人廉洁指数总和除以部门总人数为部门廉洁指数；

（2）、上级考核指标：单位在这类党风廉政工作考核排名、干警（包括领导干部）受到纪委、纪检监察部门违纪处分、单位、部门、个人廉洁状况接受级上级法院、纪委巡查情况作为扣分点；

（3）、社会评价指标：单位、部门、个人廉洁情况民主测评，公务员年底考核廉洁勤政综合评价，廉政知识、纪律测试，干警亲属因廉洁问题被查处，领导干部社会廉政信息、社会上有关司法廉洁的调查和社情民意的信息反馈（包括法院面向社会进行的问卷调查、行风评议、专项巡视、走访群众、社会调查等形式活动采集的信息）等作为廉洁指数的测算扣分标准。

表2、“廉洁指数”量化评价及单位、部门、个人三层廉洁指数表：

“廉洁指数”量化评价体系

单位廉洁指数表

部门廉洁指数表

个人（含领导）廉洁指数表

对出现的单位廉政风险，紧紧抓住“找、防、控”三个环节，从权力分解是否科学、权限界定是否正确、岗位职责是否清晰、操作流程是否严密、制度规定是否完善、监督管理是否疏漏等方面，按岗位权责流程，通过采取前期预防、中期监控、后期处置等措施，逐步建立起比较完善的廉政风险防范长效机制和权力运行监控机制。

2、廉政风险的测评和防范

（1）廉政风险的识别

廉政风险识别方法很多，常见的方法有：（1）业务流程分析法。对单位整个业务流程进行全面分析，分析并找出各个环节潜在的廉政风险因素；（2）询问法。询问法是将所要调查的事项以当面、书面或电话的方式，向被调查者提出询问，以获得所需要的资料。通常应该事先设计好询问程序及调查表或问卷，以便有步骤地提问；（3）历史分析法。审查与廉政相关的以往历史资料，如信访材料、已发案例、行业典型事件等，通过历史资料的整理和分析，提炼出廉政风险点；（4）舞弊审计法。运用会计记录和其他信息，进行分析性复核，识别出舞弊行为及其隐瞒方法[⑥]。

表3、廉政风险防控工作流程图

（2）廉政风险测评和防控

借鉴管理学ABC分类法，将廉政风险点划分A、B、C三类，分清重点和一般，从而有区别地确定廉政风险管理方式。根据管理是一个过程的理论，同理，廉政风险管理也是一个过程，PDCA循环一样可以移植到廉政风险管理中。①计划阶段（plan）：分析现状，找出存在的廉政问题；分析产生廉政问题的各种原因或影响因素；找出影响廉政的主要因素；针对影响廉政的主要因素，提出计划，制定措施。②执行阶段(do)：执行计划，落实措施。③检查阶段（check）：检查计划的实施情况。④处理阶段（action）：总结经验，巩固成绩，工作结果标准化，提出尚未解决的问题，转入下一个循环[⑦]。

同时应根据风险监测、分析和评估结果，通过对事前揭示、分析监测，及时收集、整理、归纳廉政风险形成和变化的因素，发出倾向性的预警信号，进行风险提示和预报，才能真正防患于未然。探索建立红黄绿三级风险预警制度，对屡次检查发现的相同廉政风险，或者重复出现的相同问题，一律列入严重风险层次，并启动黄色预警和提示报告，督促其消除风险隐患。

表4、廉政风险等级划分

（3）强化岗位控制和业务流程内控机制建设。要实施“一岗双责”制度，根据各岗位业务性质和人员要求，相应地赋予作业任务和职责权限。各岗位应规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权、利相结合。要制定清晰的作业流程图流程控制是公司的廉政控制思想、内部控制程序和业务活动三位一体的集成。以流程形式将全部业务活动装入分工牵制的制度化组织过程，确保廉政控制思想和内部控制程序落实到全部具体的业务过程。流程控制的核心要件是流程设计和流程环节的权限分割。

四、司法廉洁状况量化评价工作中应把握的原则

廉政风险防范管理以防范廉政风险为主要内容,依托质量管理方法，通过较为完善的、开放的、可修正的管理措施,有效防范权力运行腐败,建立预防腐败工作的长效机制。我们认为,实施廉政风险防范管理工作,应把把握好以下几个原则[⑧]。

1、制度创新原则。

党的十七大提出,要以改革创新精神全面推进党的建设的新的伟大工程。改革创新也同样是对加强反腐倡廉建设的基本要求,法院反腐倡廉工作要主动适应新形势、新任务的要求,将预防腐败的要求融入各项改革和政策措施之中。要紧密围绕本单位中心工作,以完善务实、高效、科学的防范腐败的管理体系为目标,梳理整合现有的措施和制度,使其在廉政风险防范管理体系中发挥作用。

2、系统性原则。

廉政风险防范管理是借助风险管理理论实行微观层面控制以及利用质量管理方法进行宏观层面管理的系统工程。实施廉政风险防范管理要树立系统性观念,用系统的观点和方法进行研究、考量,使风险点的查找更具准确性、防范措施的制定更具针对性、考核评估更具科学性。

3、突出重点原则。

廉政风险防范管理以建立健全预防腐败的长效机制为目标。鉴于腐败是公权力异化,直接表现形式是以权谋私、以岗谋利。为遏制、减少腐败的发生,就要抓住权力行使这个关键,以规范和制约权力为核心,以易发生权力腐败的重点领域和关键环节为切入点

4、把握关键原则。

廉洁状况量化评价作为检查防控措施落实、实施有效责任追究的重要步骤,在廉政风险防范管理中更是起着重要作用。考核评估要注意考核项目应涵盖风险防范工作的各个重要环节和重点内容,并贯穿于廉政风险防范管理的全过程。

结束语：邓小平曾经说过:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这说明了司法廉洁制度建设对于实现司法公正廉洁的重要意义。“廉洁指数” 量化评价监控体系开创了我国司法廉洁状况评价体系理论研究和实践探索的先河，为我国党风廉政评价的系统化、科学化、制度化指明了方向。但是，该评价体系也在理论和实践上都尚存在困难，如内部考核和社会评价之间关系没有理顺，社会评价主体选择的代表性不足，社会评价的范围不够广泛，相关评价缺乏必要的制度支持，从而制约了该评价体系的进一步推广和运用。虽然，对腐败的定量研究存在一系列问题，不可否认的是，它为我们进行反腐败斗争提供了一个全新的视野！

                            （作者单位：龙泉市人民法院）