新民事诉讼法第一百九十九条在坚持“申请再审上提一级”规定的基础上，增加规定当事人一方人数众多和当事人双方为公民的案件可以向原审人民法院申请再审，旨在实现两类案件矛盾纠纷的就地化解，也暗合了中政委关于将纠纷解决在原地的信访改革总要求。2013年12月，浙江省高级人民法院发文在全省法院建立联动联调、递进化解民事申请再审案件工作机制。2014年10月23日通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出完善审级制度，强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障，为化解申请再审案件提供了行动指南。丽水市中级人民法院坚持先行先试，并结合工作实际探索形成具有地方特色的工作方式方法，成效明显。课题结合丽水法院机制运行实际，在总结反思的基础上提出完善意见和建议。 一、当前基层化解民事再审案件面临的困扰 2007年的民事诉讼法修改取消了“原审法院”的再审审查管辖权，将当事人的再审申请完全交由“上一级法院”审查。这一调整在取得积极效果的同时也引发了现实难题，大量申请再审案件和信访矛盾涌向最高院和各高级法院。据统计，2008年到2012年间，浙江高院民事再审审查案件占全院全部案件的1/3，约占全省法院民事再审审查案件的65%。有鉴于此，2012年的民事诉讼法修改对“上提一级”管辖做了适度调整，规定“一方当事人人数众多或双方当事人均为公民”的两类案件（以下简称“两类案件”）可以向原审法院申请再审。2013年，全省各中院吸附65%共计800余件的“两类案件”，省高院2013年全年共受理民事申请再审案件1482件，法官人均办案超过百件，办案压力巨大，“两类案件”向省高院回流的趋势已日益明显。 浙江高院于2013年底下发了《关于递进开展民事再审审查工作的实施办法》（浙高法[2013]276号）文件，在全省法院推行民事案件申请再审分级责任制，其主要内容为中院两类案件民事判决生效后，当事人执意要求向浙江高院申请再审的，首先由中院原承办人对当事人的申请再审理由以书面形式逐一回应。在此基础上，中院立案庭对案件进行诉前登记，立“民申调字”案号，确定案件化解责任人，在3个月内对案件进行初审和做基础化解工作。如案件确有问题，或当事人拒绝息诉的，再由浙江高院启动民事再审审查程序。分级责任制的建立旨在通过案件分流逐步减轻高院审查化解压力，推进“重心下移”充分发挥中院工作职能。联动联调、递进开展民事再审审查工作机制推广以来，成效明显。2014年1—6月，全省中院办理两类案件586件，浙江高院办理案件581件，实现了案件的有效分流。 与此同时，中院承受的化解压力日趋沉重，间接对其辖区内整体审判环境造成影响。以丽水地区为例，中院承担较大的民事申请再审案件化解压力后，面临着种种困扰。表现在： （一）办案压力持续加大 联动联调、递进开展民事再审审查工作机制推广以来，丽水中院在吸附了大量二审生效的民事申请再审案件的同时，还受理了一审生效的民事申请再审案件，办案数量激增。2014年1—9月，中院受理民事申请再审案件54件（含民申调字号案件），较去年同期上升25.58% ，其中二审生效的民事申请再审案件45件；一审生效的民事申请再审案件9件。2014年1—10月，全市各基层法院受理民事再审审查案件26件，同比2012年同期上升100%。2008年民事诉讼法修改“上提一级”后，大量二审生效的民事申请再审案件涌向高院及最高院，中院自身审判监督职能不同程度出现了虚化、弱化，尤其在人员配置上不能及时适应转变。同时，中院不仅要吸附二审生效的案件，全市9个县市区一审生效裁判的再审审查工作开展情况不平衡,仍有少数法院未开展该项工作,造成中院压力较大。 （二）审查质量难以保证 民事再审审查程序面对的是已经终审但矛盾尚未化解的案件，通过程序内的依法纠错、释法明理、调解救助，促使当事人服判息诉，这是民事诉讼法设置这一程序的目的。从立法程序设计的理念看，上一级法院更侧重于统一适用法律，对查清事实消弭矛盾方面并无优势。对个案而言，申请再审的案件中，当事人对法律的适用往往不存在争议，争议的焦点通常为对法律事实的认定。一审生效裁判的再审申请由中院受理后，承办人需要花费较多时间询问、阅读案卷材料，方能形成直观认识，时间成本较高，加上承办人对地方政策、交易习惯、当地民俗等不了解，无法调动当地基层组织予以协助，难以实现矛盾纠纷的高效化解。 （三）化解难度逐步增加 上一级法院受理再审申请后，因远离其经常居住地，当事人需要投入大量时间、精力和费用，其再审期望值随之增加，本来可以就地化解的矛盾随着机会成本的增加而可能演化为久拖不能决的“钉子案”、“骨头案”。丽水中院在调研中发现，向上一级法院申请再审的，因路途、时间等诉累因素的影响，当事人放弃申诉的概率相对较大，从而导致申诉率等质效指标下降。在考核压力刺激下，原审法院承办人为保证质效指标合格，存在怂恿当事人向上一级法院申请再审的倾向。这样的结果违背了鼓励“两类案件”就地化解的立法初衷，增加当事人诉讼成本，间接加大了案件化解难度。 二、联动协调化解民事再审案件工作机制适用考察 （一）实证之成效 浙江高院的联动联调、递进化解民事申请再审案件工作机制的基础理念起于层级管理模式。该种管理模式能发挥多人的管理才能共同参与到民事申请再审案件管理中，能有效激发参与者的积极性，有助于管理从宏观粗放向微观细致方向发展。但是如果机制仅限于中院层级，而未能达至基层法院，就如同电流仅传输变压器而未连接到电器，无法达到“如身使臂，如臂使指”的效果。有鉴于此，丽水中院在浙江高院联动联调、递进开展民事再审审查工作机制的基础上，结合自身工作实际及以往的工作经验，探索建立了联动协作开展民事申请再审审查工作机制及配套制度，实现了省市县三级法院联动，切实规范全市民事再审审查工作。 联动协作开展民事申请再审审查工作机制由两项内容构成，一是指当事人不服基层法院生效民商事判决、裁定和调解书向中院申请再审的案件，由基层法院先行审查化解、中院断后；二是指当事人不服中院二审生效民商事判决、裁定和调解书向中院申请再审的案件，由中院提出化解思路、基层法院协助落实。同时，丽水中院还着力从司法救助金、跟踪回访、涉诉信访等方面入手，配套建立了多项制度，实现了联动协作机制与其他相关机制的衔接，形成“滤网式”民事申请再审审查模式，不仅有效缓解了丽水中院的办案压力，更增强了原审法院责任心，促使其强化审判监督职能，有利于提高矛盾纠纷化解的效率和水平，真正实现立法目的。从数据来看，自2013年1月—2014年9月，全市两级法院共审结民事再审申请案件139件，其中提起再审、指令再审13件，提起率为9.35%；调解撤诉22件，调解撤诉率为15.83%。 （二）实证之经验 为推进该项工作机制的顺利运行，丽水中院着手通过强化联动协作、建立衔接机制等措施有力提升民事再审申请审查的质量和效率，实现省市县三级法院联动，确保大量矛盾纠纷就地化解，成效明显。目前丽水中院所办案件无一形成新的进京访，在诉和访之间建立了一道坚实有效的防火墙。 1、建立长效工作机制。一是出台规范性文件。中院于2014年4月底出台了《关于联动协作开展民事再审审查工作细则》（见附件），在全市范围内建立中院与基层法院之间的递进化解民事申请再审案件工作机制。要求当事人依据民事诉讼法第199条的规定向原审法院申请再审的，原审法院应当依法审理和审查。同时，中院在摸排各基层院再审案件数的基础上，分别就各基层法院受理民事再审申请制定了量化指标。二是建立配合协调机制。中院立案二庭到县（市、区）法院复查案件，一般均要求所在基层法院立案庭负责人参与，发挥各自优势，共同化解矛盾。三是强化信息共享交流。定期召开全市法院立案庭长视频会了解民事再审案件申请受理情况，并在各院确定专人对口联系协调。中院立案庭设立立案工作简报，面向各基层法院分管副院长、立案庭发放，定期通报各院民事再审案件申请受理情况，反映联动协作化解民事申请再审案件工作机制运行过程中面临的问题和困难，推动工作深入开展。 2、搭建诉审衔接平台。民事申请再审程序是民商事案件由“诉”转“访”的唯一关口，在这一阶段建立民事申请再审与涉诉信访的衔接机制，整合两级法院工作力量，联动协作化解矛盾十分必要。一是践行“诉、访兼顾”工作要求，由中院立案信访部门负责递进审查工作，能够切实按照“群众诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位”的信访工作高标准，从实质性化解矛盾、避免形成信访的角度来强化和深化民事再审审查工作，实现在再审审查程序中解决问题。目前丽水中院再审审查案件无一形成新的进京访。二是“零门槛”受理再审案件。确立“宽进严出”工作原则，只要符合法定形式要件的案件必须立案，并制定出台《再审审查流程管理制度》全力规范审查工作。每一起再审审查申请，经专人审查后交合议庭评议，疑难重大复杂案件还须提交庭内讨论。三是提前介入答疑程序。增设原审承办法官向申请人答疑化解程序，即在申请人提交申请并经立案庭形式审查后，原审承办人与申请人进行事先沟通，及时了解申请人思想动态，减少群众诉累。四是及时对接信访终结。经过两级法院“递进审查”认为原判确无错误但仍未能化解的案件，已经符合《人民法院涉诉信访终结办法》关于中、高两级法院复查的要求，在检察院审查处理后，中院立案信访部门初审承办人直接转为信访终结责任人，从而更为及时地完成信访报备终结程序。五是建立“黑名单”制度。在民事再审审查阶段，依托EXCEL建立专项数据库，对已经穷尽司法手段确定终结的案件但仍无理信访、缠访的人员进行备案登记，并及时将其个人信息及案情通报给当地党委、人大、政府，并和相关部门签订教育稳控责任书，由当地有关部门和基层组织承担教育及稳控责任。如王某与丽水市园林管理处劳动争议纠纷一案，类似聘用人员达100余人，案件被裁定驳回后，丽水中院主动协调当地维稳部门，及时做好教育稳控工作。 3、拓展救助资金渠道。一是加大救助力度，特别是对有一定瑕疵、当事人经济确有困难以及有关民生保障类案件，通过当事人退让一点、司法救助一点、诉讼费减免一点的方式，促成当事人达成调解。二是积极拓展救助渠道，除争取政府提高司法救助基金额度外，丽水中院先后与妇联、慈善总会及残疾人联合会等社会组织建立合作机制，每年度争取社会组织司法救助资金达125万元，并设立专项救助基金为生活极度困难的信访人及残疾信访人提供司法救助。三是扩大救助范围。坚持走政府救助与社会救助相结合的路子，建立县一级慈善总会、残疾人联合会建立专项司法救助基金，加大对复查环节司法救助的力度。 4、争取社会各界支持。一是强化沟通协调。加强与人大代表、政协委员等职能部门的横向联系，邀请其参与协调，共同做好上访老户及其亲友的思想教育等工作。2013年9月，丽水市建立市直单位负责人到市信访局轮值接访制度，丽水中院利用市信访局接访平台，对一些涉及职能部门政策处理的民事再审审查案件，由法院约谈有关当事人，在职能部门接访日到市信访局接访大厅，与职能部门负责人面对面沟通，共同做好政策解释、疏导化解工作。二是借助基层“大调解”体系就地化解涉民生案件，秉持“群众对身边矛盾最了解、解决起来最有智慧”理念，积极借助县、乡、村三级调解网络体系和相关企事业单位力量，就地化解追索赡养费、医疗费用、劳动报酬等涉民生案。如青田县当事人邱某不服丽水中院二审判决，在2014年全国两会期间进京非访，丽水中院通过基层组织向其释明可申请再审。再审审查期间，两级法院主动联系基层组织支持，促成双方当事人和解结案。三是强化跟踪回访。积极与乡镇（街道）配合，深入开展“大接访”、“大走访”、“大下访”活动，通过回访及时掌握再审申请人及信访当事人动态，了解政策落实情况，改进工作措施和方法。如2014年春节前夕，丽水中院立案二庭负责人协同有关基层法院立案庭负责人走访12件再审审查案件当事人，了解动态，增加感情。四是会同市律协在全市范围内建立信访人“一对一”法律援助机制，由法院确定信访人作为法律援助对象，市律协在全市范围内指派经验丰富、沟通能力较强的律师作为涉诉信访援助律师，同时信访人也可选择律师为其提供法律服务。不服法院生效判决、不予立案决定，反映法院故意拖延审理、干警作风问题等，而越级信访、上访的信访人，经法院多次释法析理仍久访不息的，均纳入法律援助对象。目前已为4名信访人指定了法律援助律师。 （三）实证之反思 丽水中院的联动协作开展民事再审审查工作机制是对浙江高院递进化解民事申请再审案件工作机制的补充与完善。毋庸置疑，递进化解民事申请再审案件工作机制运行以来，有效解决了“案件回流”高院的问题，实现了中院吸附率的大幅攀升。所谓“世易时移”，机制也需要不断的修正与改进才能真正达到帕累托最优。从目前的情况来看，该项机制仅及于中院，覆盖范围相对偏小，在运行过程中，部分法院不注重发挥主观能动性，僵守于机制的“分流”功能，而不注重与信访相结合，背离了机制本身为实现“案结事了”化解目的的初衷。 三、完善民事再审审查工作机制的启发与思考 结合丽水中院的司法实践来看，浙江高院的递进化解民事申请再审案件工作机制尚有可拓展、可完善之处。笔者认为，我省法院的民事再审审查工作机制应从以下几个方面入手改进。 （一）拓展机制覆盖范围 继续推进“重心下移”，递进化解民事申请再审案件工作机制覆盖范围应由中院逐步扩展至基层法院，最终在高院、中院及基层法院之间形成平衡。考虑到基层法院案多人少矛盾日益突出，向原审法院提起再审审查申请的一审生效案件应以两类案件为主，其他案件原则上由中院或高院受理。对于二审生效案件，基层法院仅负有配合义务，如一审承办人告知一审审理思路、帮助联系基层组织参与化解等。 （二）建立工作衔接机制 前已述及，新民事诉讼法第199条与中政委关于将纠纷解决在原地的信访改革总要求相一致，涉诉信访改革的目标和要求，就是把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序进行处理。同时，十八届四中全会提出，要实行诉访分离，保障当事人依法行使诉讼权利。反映到法院当前的工作上，首要的任务就是要继续畅通申请再审、申诉渠道，切实通过审查，达到息诉罢访的目的。有鉴于此，可以建立民事再审审查制度与涉诉信访工作衔接机制，将矛盾化解在初始阶段。一方面对二审生效提起再审申请的案件，经过中、高两级法院层层把关、共同负责，能化解的及时化解（包括裁定再审），不能化解的如果检察机关不抗诉或提出检察建议，就可视情及时报备终结。另一方面通过建立“黑名单”、“零门槛”受理等制度，畅通民事申请再审案件的受理渠道，引导当事人通过司法途径解决争议，减少信访、上访发生的概率。 （三）加强与基层组织、社会组织的合作 贯彻执行十八届四中全会决定的要求，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，建设完备的法律服务体系，健全司法救助体系。依托慈善总会、红十字会、残疾人联合会等社会组织，扩大司法救助金来源渠道，为妥善化解再审申请案件夯实基础。在化解过程中，要注重充分发挥基层组织的作用，争取它们的配合和支持。一方面可建立与乡镇街道的对口联系机制，基层法院可以通过定期召开碰头会、抄送大要案通报等形式，加强与基层组织的协调沟通，及时邀请基层组织参与到化解中来。另一方面可通过开展“大接访”、“大走访”、“大下访”活动，通过回访及时掌握再审申请人及信访当事人动态，了解政策落实情况，改进工作措施和方法。
课题主持人：李栽标 课题组成员：林春阳、陈真真、明平
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