缙云法院课题组

建立和推行案件风险评估机制，是在社会矛盾凸显、涉诉信访形势严峻形势下，人民法院深入推进“三项重点工作”的创新之举；是完善矛盾纠纷的发现、分析、评估和解决机制，根本化解执法办法中可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题的有益探索；是进一步加强涉诉信访工作，做到从源头上预防和减少涉诉信访，切实维护社会稳定的有力举措。

作为人民法院参与社会管理创新的重要举措之一，这项机制尚处于起步探索阶段，需要在实践中不断完善和发展。因此，课题组通过实地考察、走访约谈、实例分析、数据统计等方式对丽水地区案件风险评估工作开展情况进行了调查研究，并在此基础上提出进一步科学构建案件风险评估机制的建议。

一、科学构建案件风险评估机制的意义

构建案件风险评估机制是顺应当前经济社会发展形势变化的应有之举，是进一步提高人民法院审判质效，提升司法公信力，缓解涉诉信访紧张局势，促进社会和谐稳定的必要举措。

 1、防患未然，维护司法权威

审判的基本职能是依照法定程序在法律范围内最大限度地保护当事人合法权益，妥善化解矛盾纠纷。但诉讼毕竟存在一定风险，胜诉败诉皆有可能。一些当事人不注重事实，只注重结果，对裁判结果不满意时惯用司法不公说事，并试图通过极端手段确保胜诉，甚至意图实现不合法、不合理的要求。比如采取聚众上访闹事、在政府机关门前静坐、拉扯横幅、舆论炒作，甚至以自残自杀、伤害对方等非常规手段引起领导和社会关注，以此给政府施加压力达到目的。其实，这些都是妨碍诉讼的风险，其不仅妨碍了正常的审判秩序，增加了法官执法办案的压力，任其发展下去还可能导致“信访不信法”现象愈加严重，使司法权威和法院形象一再受损。

开展案件进行风险评估工作，可以从源头上预防和减少社会矛盾，通过预先分析、评估案件潜在风险，密切关注案件风险发展态势，综合制定风险化解方案，将不稳定因素化解在萌芽状态，逐步扭转“信访不信法”的怪现象，全力维护司法权威。

2、防微杜渐，促进矛盾化解

当前，我国所处的时期，既是经济社会发展的黄金期，又是人民内部矛盾的凸显期，审判工作亦面临前所未有的挑战。比如中小企业涉诉纠纷的差异化处置、司法强拆的尺度把握，劳资纠纷各方利益的平衡、医疗纠纷医患关系的协调等问题的解决不仅难度大，而且一旦处理不好极易引发涉诉信访纠纷。据统计，2012年1至6月，全省各级法院赴省进京上访案件数达956件，其中息诉罢访的仅215件，审判工作仍面临较大的涉法涉诉信访压力（详见表一）。因此，人民法院依法履行审判职能时，不能再机械适用法律，而应紧紧围绕党和国家发展大局和工作中心， 为经济社会健康发展提供有力的司法保障。

表一：2012年1-6月份全省各地法院来省进京上访案件总数

涉诉纠纷的激化有一个由弱变强的演变过程，若能在矛盾显露之初，做到早发现、早介入、早解决，不仅处理效果好、成本低，难度小，而且可以最大限度防止矛盾激化。通过开展案件风险评估，尽早发现有信访苗头或者可能影响社会稳定的案件，及时制定对策，采取有效措施，尽可能让当事人服判息诉，真正实现案结事了，全力维护社会稳定。

3、整合资源，维护社会稳定

当前特殊历史时期下，社会矛盾长期积累，多种矛盾相互交织，部分矛盾还伴随着复杂的心理因素，牵绊着各种利益纠葛，甚至出现所谓“无直接利益冲突”现象，参与者只为发泄一种社会情绪。因此，一些纠纷进入诉讼程序后，仅凭法院一己之力很难实现根本性化解，尤其是涉及社会保障、劳动就业、征地拆迁等民生问题，需要多方借力才能真正实现息诉罢访。

开展风险评估过程中，对案件风险涉及党委政府部门或者可能在当地造成重大影响的，及时向党委报告有关情况和工作方案。争取在党委的领导支持下，有效协调有关方面，形成合力，共同做好矛盾纠纷的化解问题。

二、开展案件风险评估工作的基本情况

根据《最高人民法院关于开展案件信访评估预防工作的若干意见》和《浙江省委维护稳定工作领导小组全面推行重大事项社会稳定风险评估工作的意见》的相关要求，浙江省高院于2011年10月22日下发了关于《浙江省高级人民法院案件风险评估预防工作实施细则（试行）》的通知，开始逐步推进案件风险评估工作。课题组主要对丽水地区案件风险评估工作进行了深入调研。

1、领导机构。2011年12月，丽水市中院制定了《关于贯彻省高院〈案件风险评估预防工作实施细则（试行）〉的意见》，要求全市法院加强组织领导，提高风险认识，规范流程管理，狠抓工作落实，切实加强案件风险评估工作。中院规定各业务部门主要负责人为部门风险评估预防工作第一责任人,案件具体承办人为直接责任人，负责确定风险等级、同步开展化解工作。同时，根据工作需要确定一名部门联络员，以加强管理，确保案件风险评估预防工作扎实有效开展。其他九个基层法院均成立了“案件风险评估预防工作领导小组”，由领导小组办公室（设在立案庭）负责统筹协调案件风险评估工作的开展。全市各级法院尚无专门的管理机构独立负责案件风险评估工作的开展。

2、风险评估范围。根据省高院关于《案件风险评估预防工作实施细则（试行）》文件精神，要求对立案、审判、执行等各个环节全部案件进行风险评估。此项工作开展之初，实际评估范围并未覆盖全部案件。今年7月中旬起，审判流程管理系统强制要求对每个案件进行风险评估，否则无法移送案件和点击结案，至此诉讼案件初步实现全部案件风险评估，但有部分法院反映无法在执行管理系统中对执行案件进行评估。此外，对于哪些案件类型容易引发风险，由于评定案件数量基数较低，还难以归纳总结。

3、评估要素及风险等级。承办人员识别案件风险时，多根据当事人外在言行表现激烈程度评定风险等级。当事人及其亲属的一些过激言行表现，比如有明确上访意思表示，曾经有过上访经历，扬言进行网络炒作，涉及群体性纠纷等多评定为一般风险；扬言组织10人以上集体上访或进京上访，或者扬言自杀、自残、伤害第三人等一般评定为重大风险。据此，截止2012年7月6日，丽水市各级法院立、审、执各个环节确定“一般风险”案件19件，重大风险等级案件6件。

4、风险化解。丽水市各级法院已评定风险等级的25件案件中，已成功化解12件，其中调解2件，撤诉2件，判决8件。从化解方式看，积极争取当地党委政府支持或者上下级法院联动化解的效果较好。如云和法院当事人方某系陆某非法吸收公众存款罪的受害人之一，其起诉要求担保人承担保证责任，当立案法官告诉其诉讼风险时，其扬言“本案若得不到法律支持，就要死在对方家里”。立案法官马上向该院案件风险评估预防工作领导小组汇报，领导领导小组迅速布置处置措施，一方面将该风险评估情况向县信访局和县委政法委进行汇报，另一方面组织精干力量对该案进行调解。最终，经过多方协调，该案矛盾纠纷得到实质性化解。又如2009年，信访人谢某因其女儿婚姻登记争议纠纷而进行多次上访，今年再次以相关事实不同案由进行起诉，莲都法院接到诉状后就对其进行风险评估和预防化解，后当事人上诉，一审法院随即对此案的风险进行提示，根据一审法院的提示，丽水中院立案庭将其评估为“一般风险”等级，对其进行全程关注、跟踪，确保案件的矛盾不激化，并加强与信访部门的沟通联系，6月份，在市委、市政府组织的信访积案化解“百日攻坚”活动中，将此案报送由市委常委领导包案处理。

    5、评估跟踪及管理。调研中，丽水中院案件风险评估的跟踪和管理制度较为规范。具体在立、审、执等各个环节，由承办部门和承办人为案件风险评估、预防工作的责任部门和责任人，负责风险等级评估、开展同步化解、填写《人民法院案件风险评估抄告表》和《人民法院案件风险等级评估预防情况表》等工作，并将表格原件随相关案件材料移送下一工作环节，由立案庭建立台账，并报送案件风险评估预防工作领导小组办公室备案，案件风险评估预防工作领导小组办公室同时负责案件风险评估工作的日常管理和监督考核。部分基层法院在需化解案件移送衔接、风险提示、日常监督等方面的台账建立不够规范。

三、存在的困难和问题

1、案件风险评估管理有待进一步规范。开展这项工作以来法官风险意识确有加强，但操作规范性有待加强。较为普遍的问题是重视风险评估却疏于及时填报案件风险评估表。省高院通报的2012年丽水中院审结后当事人向省院信访的14件案件中，有7件在市“两会”、省第十三次党代会前进行了信访排摸报告，但只有1件填报案件风险评估化解表。再比如缙云法院一人身损害赔偿案件原告方陶某等人在案件审理期间情绪异常激动，扬言若不赔偿诉请数额就打死被告，再集体上访，并于开庭当日聚集20余人守候在法庭外。对此，承办法官事先进行风险评估，制定突发应急预案，并及时向分管领导及当地党委政府汇报，积极争取支持，协调各方做原告思想工作，最终此案得以圆满化解。但由于没有进行相关的系统操作和台账备案，这次因风险评估及时，化解措施得当而避免恶性事件发生的案件不能计入统计数据。

2、案件风险评估时段、力度分布不均衡。对特殊敏感时期案件风险评估意识和力度比较强，其余时间风险评估的数量和质量有不同程度下降，没有形成常态化机制。如一些审判业务部门习惯于在重要会议、重点时段前排摸报告矛盾风险。对群体性案件、涉村委会纠纷以及一些社会关注度高的案件的评估分析较为细致深入，对人身损害赔偿、婚姻家庭案件的评估力度和成效相对较低，开展案件风险评估力度不够。而实践中，此类案件发展为涉诉信访案件的比例居高不下，对此类案件开展充分案件风险评估的重要性应当引起重视。

3、风险的分析识别难深入。一些风险是显而易见的，但大部分风险是潜在的，具有一定隐蔽性。承办人员在立案、审判、执行过程中，较难全面综合分析当事人及其近亲属或者被害人近亲属、辩护人、委托代理人、法定代理人以及其他相关人员的言行举止、情绪表现、家庭状况等特征。一方面因为不具备这方面的客观条件或者思想上没有引起足够的重视，满足于填表了事；另一方面一些法官表示，没有足够的时间和精力去了解当事人上述情形，除非这些风险已经较为明显。这也是已评定风险等级案件数不高的原因之一。

同时，在立案阶段发现案件风险的评估要素相对单一，立案阶段发现信访风险主要表现在当事人在立案信访大厅大吵大闹扬言实施过激行为，或其本人和家人有过信访历史，对于那些更为隐蔽的纠纷较难发现。加之案多人少矛盾突出，进行风险评估时更多关注以往诉讼、信访行为表现等情况，而做不到紧密结合纠纷背景、基本案情和处理思路，对案件进行全面深入的评估。

 4、存在一些认识误区。目前，案件风险评估工作处于推行阶段，各级法院将重点放在强化风险意识、鼓励风险评估上，对不真实评估和未能及时开展风险化解造成严重后果时的责任追究没有详细规定。这导致一些法官错误认为只要例行评估了，就可以对后续发生的涉诉涉法信访纠纷免责或者没评估是因为没发现风险，而不是风险分析评估不深入不到位。还有个别法官追求评定风险等级的案件数量，不能准确识别风险是否存在或者夸大风险等级，一定程度上造成司法资源浪费。另外，风险化解方式上，有些法官认为以调解或者撤诉方式化解才算实质化解，以判决方式化解的案件总觉得心里不踏实，一定程度上造成久调不判。

 四、科学构建案件风险评估机制的几点建议

 1、设置专门的风险管理机构。案件风险评估制度涉及到立案、审判、执行等多个环节，风险自识别分析至成功化解，在各个部门间可能要进行多次流转，大部分案件还要对信访部门、上级法院和党委政府进行风险提示和汇报，需要投入较多时间和精力。目前，立案部门已承担立案审查、诉调衔接、立案调解、信访接待、立案阶段风险评估等重要职能，统筹协调好案件风险评估各项工作困难较大。有必要设置专门机构，条件尚不具备的法院应指定专人负责风险案件的登记、台账管理、移送衔接、监督、协调等工作，以实现资源共享，提高工作效率。

2、提高风险评估意识。社会转型特殊时期，司法工作要顺应形势发展的需要，就必须增强风险意识，进一步强化不稳定因素的预防和化解力度。提高评估意识，一是要树立全面评估与重点评估相结合的意识。既克服侥幸心理，坚持“一案一评估”原则，不出现“漏网之鱼”，形成常态化、制度化机制；又要合理分配用于“一般风险”和“重大风险”案件上的时间和精力，对后者的分析评定宜更加深入、全面，防范化解措施应更加有力、多元。二是树立动态评估与阶段布控的原则。一方面随时把握案情、当事人情绪、利益格局等动态变化，为调整风险等级、应对措施做足准备；另一方面根据立案、审判、执行不同阶段的风险特点制定化解方案，确保各阶段风险始终处于可控状态。

3、建立案件风险评估指导、交流、督查机制。案件风险评估尚处于起步阶段，急需搭建一个交流分享成功经验做法的平台共同商讨工作进程中遇到的困难和解决措施，共同促进工作良性发展。上级法院可以通过该平台指导、督促下级法院工作，发布成功化解风险的典型案例，实现先进风险评估方法和化解技巧等资源共享。

4、规范案件风险评估的方法及程序。针对风险分析评估不深入的问题，不断发展和丰富评估要素，根据立、审、执不同阶段的特殊性细化风险识别的要素。比如结合当事人对裁判结果期望值和认同程度、案件宣判时机等因素进行评估。对个别专业性较强或较难评定的案件，可以适当邀请相关部门、专家学者或第三方参与评估。完善案件风险等级评估预防情况表和抄告表的设置，增加“相关协调方意见、风险紧急情况及发展趋势等内容” 。建立相应的报告制度，定期通报评定风险等级案件和台账建立情况，督促跟踪风险化解情况。

5、构建行之有效风险化解机制。风险化解机制的得力与否直接决定风险评估的成效如何，有必要建立全方位、多方联动的风险化解机制。一靠法律之“威”。调解不是唯一化解风险的方式，更难以从源头遏制涉诉信访纠纷。因此，不宜过分追求调解结案，而应努力提升司法权威，增强裁判文书说理，用法律权威维护公平正义，让更多的人有所敬畏，息诉罢访。二靠外部之“力”。对处置难度较大的案件，不宜孤军奋战，应巧借外力，分摊风险，形成“党委领导、法院牵头、部门联动、各方参与”的风险化解合力。三靠管理之“效”。将案件风险评估机制与现有审判管理制度、法官言行规范制度相结合，以管理成效促风险化解，案件审判质量越高、庭审程序越规范，法官言行越得体，预防和化解风险的成功率将越高。

（课题主持人：李美顺；执笔人：马丽；课题组成员：陈华、胡媛、叶露、陆泱、王灯辉）