近年来，因城市发展需要，征地规模、速度和幅度急剧增长，因征地问题引发的社会矛盾已成为影响社会安定和谐的重要因素。法院如何以《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《行政强制法》的实施为契机，与党委、政府形成合力共同解决征迁纠纷中的矛盾和困难，值得进一步研究和探索。本课题拟从丽水市近三年的征迁情况入手，对当前征迁处理过程中存在的问题、障碍和影响因素进行梳理分析，并提出应对建议，尝试为今后征迁工作的顺利推进和有序开展提供参考。 

引言 

随着我国工业化、城市化进程不断加快，征地规模、速度和幅度都在急剧增长。征地拆迁在促进城乡发展的同时，也引发了诸多社会矛盾，且极易导致群体性事件，进而成为影响社会稳定和谐的重要因素。在当前社会转型时期，如何既保障土地征收补偿工作顺利进行，使有限的土地资源最好、最快的发挥效益，又确保被征迁人的合法权益不受侵犯，不仅是当前人民法院面临的司法难题，也是政府急需解决的工作难题。基于此，莲都法院成立专门课题组，以2009－2011年丽水市征迁情况为样本，以审判、执行工作实际情况和问题为依据，以《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《行政强制法》的实施为视角，对我市征地拆迁工作的现实困境进行解读，并提出相应的对策和建议，以期为今后征地拆迁制度的进一步完善以及经济建设的顺利推进提供有益参考。 

一、现状：征地拆迁的方方面面 

图1

图2

2009－2011年丽水市区土地拆迁总量为15.78万（图1）。其中，2009年、2010年、2011年集体土地、国有土地上房屋拆迁量各为3.72万和0.51万、3.7万和0.33万、7.1万和0.42万，集体土地、国有土地上房屋的拆迁量约为14.52万和1.26万，分别占92%和8%（图2）。我市征迁工作呈现以下四方面特点： 

（一）集体土地拆迁量大，信访量始终处于高位 

统计数据显示，三年来，我市农村集体土地的拆迁量始终占拆迁总量的九成以上，征地拆迁引发的信访量也始终在高位运行。^[2]以莲都区为例，2009年、2010年和2011年分别待群众来信来访923批次2763人次、887批次1835人次和746批次2040人次，其中涉及土地征收征用问题的群众来信来访约占总量的15%左右。大量的征迁工作往往导致被征迁人将矛盾转嫁至法院，法院的案件受理量大幅上升。 

（二）征迁补偿方式以公寓和货币安置为主 

2009至2011年，我市拆迁安置总量为365户，其中公寓安置181户，货币安置147户，迁建安置37户，以公寓和货币安置为主，迁建安置较少。具体而言，2009年、2010年和2011年公寓安置分别为8户、68户和105户；货币安置分别为25户、74户和48户（图3）。公寓安置数量虽逐年增加，但是由于公寓房建设与规划不同步，导致投入成本大，征迁周期长。 

图3

（三）因征迁政策导致的集体离婚案件多 

根据丽政发[2004]47号文件第三十六条第一款第（四）项的规定^[3]（表1），以3人户为例，选择公寓安置，其安置面积不足120平方米的，若夫妻离婚分户，子女未达分户年龄跟随其中一方生活的，分户后比分户前至少可以多分40平方米的安置建筑面积。依照当时的征迁政策，导致被征迁区块出现大规模的集体离婚的现象。因政府征迁政策不完善，导致法院同期离婚案件大量增加。该类案件诉到法院，法官无法主观臆断，判决其属于假离婚，从法律层面讲，这些离婚属于感情未破裂的真离婚。市政府为避免被征迁人以假离婚的方式骗取安置建筑面积的情况继续发生，遂由市政府常务会议审议通过丽政（2009）63号文件，尽可能避免因假离婚导致的损害国有资产现象的发生。但是即使根据该令第四十七条规定^[4]（表2），以3人户为例，其安置面积若超过80平方米不足120平方米的，被征迁人分户后比分户前至少多20平方米的安置建筑面积。至今为止，集体离婚的现象仍然存在。 

表1

表2

（四）征收成本逐年提升 

新条例规定，政府是实施征收的唯一主体，作出征收决定前，补偿费用应足额到位、专款专用。这改变了以往先拿地再筹钱的建设程序，需要占用大量的资金。同时，新条例规定了提起行政复议和行政诉讼的情形，并取消了先予执行程序，征收土地的时间进一步拉长。另外，被征迁人对通过征迁改变生活现状的期望值逐年增强，征迁政策的底线亦常常被突破。如丽水市区古城岛项目，2007年7月23日，市政府发布征地预公告，很多农民在公告之后进行了离婚和分户。2011年4月27日，市政府正式发布征收土地方案公告，古城岛项目的征迁适用丽水市政府第63号令的规定，农民为了使自己的利益最大化，要求适用丽水市政府第47号令规定的安置标准（按离婚后的两个1-2人户的公寓安置标准）进行安置，突破了征迁政策的底线。政府规划和建设难以满足众多被征收人的要求，也会增加成本。 

二、困境：对目前立法现状和司法实践的反思 

（一）征迁前：征地补偿安置标准和方式设定不科学 

1.征迁政策复杂，适用难度大 

统计数据显示，集体土地、国有土地面积分别占丽水全市土地总面积的92％和8％。作为主要征迁对象的集体土地，其适用根据主要是《土地管理法》和《实施条例》的有关规定并参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。即使同样的土地性质和相等的面积，根据不同的法律、政策规定，补偿安置标准则会有差异。如何调和这种因补偿数额差异造成的不平衡心理，是当前政府在征迁工作中面临的一大难题。 

2. 政策设定有漏洞，“返租房^[5]”、违法建筑征迁难 

针对非法占用土地搭建房屋的非法承建行为，鉴于当时的背景环境，丽水市国土资源局根据违法建筑的实际情况，分别采取没收、责令拆除恢复原状的方式进行行政处罚。非法承建人之后又将没收的房子返租回来，或将被责令拆除恢复原状的房子陆续建好并装修入住。因政策设定有漏洞，加之相关职能部门管理不力，该类房屋处于失管状态，一旦面临征迁，非法承建人往往以无房居住为由要求政府安置，拒不搬迁，成了征迁进程的卡路石。 

（二）征迁中：人为原因导致征迁工作久攻不下 

1.被征迁人满意不满足，协调和解困难大 

征迁政策变动过快，征迁工作进度缓慢，早期的征迁工作往往会与近期的征迁工作交叠。近年房价涨幅迅猛，早期的被征迁人拖延至今还未签订协议，为追求自身利益最大化，其不同意适用当时的征迁政策，要求补偿标准适用当前市场价，其与征迁人僵持不下。而《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公开原则，《行政强制法》规定的不得强拆原则，被征迁人满意不满足的心态，使得传统的适当增加补偿数额促使被征迁人签订协议尽早搬迁的协调方式陷入困境。如何创新协调和解方法，是政府、法院需要加强研究的问题。 

2.征迁工作人员“刚柔不济”，乱承诺 

当前土地征收中产生的大量纠纷，很多是通过上访、围攻政府等方式寻求解决，其中原因之一就是负责征迁工作的各个部门之间相互推诿，不协调、不配合，征迁工作人员的工作方式、态度存在问题，从而激发被征迁人的不满情绪导致纠纷产生。在征迁早期，部分征迁工作人员往往颐指气使，对于被征迁人提出的合理请求置之不理，未有效处置其请求，导致被征迁人产生抵触情绪，拖延了拆迁的有利时机。有些征迁工作人员为了尽快完成征迁工作，随意承诺，如签订协议前，同意对于被征迁房屋的装潢按“豪华装”计补偿价，但到实际签订协议时，却“明加暗减”，扣减其他补偿事项以弥补装潢差价，被征迁人发现后拒不签字，从而拖延征迁进程。 

（三）征迁后：实践操作困难重重 

1.房屋登记申请人界定不明 

根据我市征迁政策，被征迁人是指被征收范围内拥有合法产权的房屋所有人，根据《浙江省国有土地范围内房屋登记实施细则》（以下简称《国有房屋登记细则》）第四条的规定，房屋权利合法来源证明中记载的房屋权利人为登记申请人。故针对国有土地上房屋拆迁，被征迁人即为房屋登记申请人。依照我市的拆迁政策，被安置人是被征迁人家庭中需安置而计入被安置人口的一员，被安置人虽然作为安置对象与征迁人签订安置补偿协议，但在办理房屋产权登记时，又不是房屋登记申请人，被安置人既非产权人，又非共有人，导致自身合法权益受到侵害。 

2.公寓安置时限过长，临时安置补助费巨大 

以江滨区块旧城改造项目为例，其公寓安置房至今尚有一期未交付使用。地块的征迁工作结束后，丽水市安居房建设有限公司作为业主，根据签订的公寓安置协议进行规划，分期开始兴建公寓安置房。但是安置房建设及小区内的道路、供排水等配套设施建设耗时长，一般需要2至3年时间，即使建成后到投入使用还需很长一段时间。按照丽水市的征迁政策，对于选择公寓安置的被征迁人，其临时安置补助费的计算方式是12元/×面积数×月份(若逾2年，双倍支付临时安置补助费)。很多被征迁人在签订协议时选择一半货币、一半公寓的安置方式，其并不急于安置公寓，在早期批次可以抽签选择公寓时不参与抽签。因此，公寓安置时限越长这部分被征迁人获得的临时安置补助费越多，政府投入也就越大。我们单以丽水经济开发区近三年内支出的临时安置补助费为例，由于建设安置房工程的滞后等原因，未能及时满足被征迁人的居住需求，需要支付临时安置补助费。2009年支出临时安置补助费为2260万元，2010年支出临时安置补助费为3294万元，2011年支出临时安置补助费为4259万元。 

三、出路：破解困境的建议与对策 

征迁工作是一道难题，它需要各级党委、政府、法院共同努力，形成合力共同解决。为此，各级党委、政府、法院应以新条例和行政强制法的颁布施行为契机，对当前征迁处理的全过程进行管理、监督和保障。在征迁工作准备阶段做到全面周到；在征迁工作实施阶段做到程序正当；在征迁工作后续阶段做到保障有力。具体来说： 

（一）准备阶段：做到全面周到 

依据新条例的规定，被征迁人对实施征收的主体、征收范围、程序、补偿安置等方面均有权提出异议，这就需要政府严格、全面审查征收程序，对需要公开的事项要全面公开，注意舆论导向，利用正面力量，做到程序正当，补偿及时；同时加强源头治理，各部门要相互配合，以期顺利圆满完成征迁工作。 

1.信息公开，安置及时 

针对征迁政策复杂、适用难度大且新条例又赋予了被征迁人更多诉权的现状，政府应通过门户网站、官方微博、征迁信箱等方式进一步加强信息公开，通过征迁政策的解读与宣传，正面引导被征迁人积极配合工作，从源头上预防诉讼信访案件。征迁部门在及时进行补偿安置完成征迁工作的同时，积极鼓励被征迁人尽快签订协议。具体而言，对于选择公寓安置的被征迁人，可在其签订安置协议前，安排参观安置小区，并制定“先签订协议者优先选房优先安置”政策；针对选择货币安置的被征迁人，及时登记其账户信息，并制定“先签订协议者优先发放补偿款”政策。 

2. 责任追踪，落实到位 

针对返租房、违法建筑征迁难的问题，各部门相互协调配合，加强源头治理，确保责任落到实处。应根据地块规划决定是否返租，若已列入征迁范围则不予返租，若未列入征迁范围，则向承租人明晰房屋产权，签订完备的租赁合同，同时落实追踪管理责任。违法建筑处理要做到有疏有堵，凡拆迁范围内的违法建筑，要始终保持高压态势，发现一起打击一起，对因客观原因造成的违法建筑，要坚持实事求是，根据相应政策妥善处理。 

（二）实施阶段：做到程序正当 

新条例对征收补偿程序进行了完善，要求在征收补偿过程中做到市场补偿、规范管理。政府及房屋征收部门应通过建章立制的形式进一步公开房屋征迁各项程序，消除被征迁人的不公平感和抵触情绪，该柔则柔，该刚则刚，树立政府权威，进而减少征迁工作的阻力，保障征迁工作的顺利进行。 

1.市场补偿、规范管理 

针对被征迁人满意不满足，协调和解困难大的问题，政府及房屋征收部门要尊重民意、规范管理，严格征地拆迁的启动、公示、补偿、强制执行等行政程序。政府应依据新条例确定的“市场价补偿”原则，充分考量房屋区位、面积、相邻地块标准等因素，科学制定市场补偿标准，合理的确定被征收房屋的价值，并严格执行已出台的征迁补助与奖励办法。同时，政府应选择有实力、信誉好的评估机构，并加强对评估机构监督和管理，确保评估程序公开、透明，消除被征迁人的顾虑和猜疑。另外，政府应完善社会组织、企事业单位等多方参与的征迁纠纷调解机制，妥善解决矛盾纠纷。同时，党委政府应依照最高院司法解释规定，探索建立强制搬迁工作领导小组，并采取党委政府发文的方式明确相关部门职责，逐步形成“党委领导、政府主导、司法协同、多方联动”的房屋强制搬迁工作新机制。 

2. 树立权威，刚柔并济 

针对征迁工作人员“刚柔不济”，乱承诺的问题，政府可以将集体土地和国有土地的房屋征收部门进行合并，从源头上消除被征迁人的不公平感。目前，我市虽已成立相应机构，但各部门之间的衔接尚存在一定问题，政府要在总结以往工作经验的基础上，结合新条例的规定制定征迁工作实施细则，对征迁程序和补偿尺度进行规范和统一，保持征迁政策的稳定性和连续性，树立政府威信，并对征迁工作人员加强培训，治理“乱承诺”，规范工作方式和流程。同时，建议出台规范农村土地征收补偿费分配的指导意见，进一步明确分配主体、分配程序、适当保留集体份额以及被征地农民基本生活保障参保人员的确定程序、农村集体经济组织成员资格的认定等问题。各乡镇、街道要积极促成村委会完善村规民约，从源头上减少纠纷产生。 

（三）后续阶段：做到保障有力 

新条例更侧重对被征迁人的权益保护，这就要求政府相关部门一方面在房屋征迁的条件、程序等方面严格把关，另一方面政府在规划建设方面做到保障有力。同时政府与法院应进一步完善司法行政良性互动机制，以期顺利圆满完成征迁工作。 

1.良性互动、程序正当 

针对房屋登记申请人界定不明的问题，政府与法院应进一步完善司法行政良性互动机制，健全府院联席会议，共同研讨征收补偿工作中的疑难问题，严格把关征迁条件和程序，从源头上减少矛盾纠纷。针对房屋登记申请人界定不明的，对属于被拆迁户家庭一员而计入安置人口，其若选择公寓安置的，在办理房屋产权登记时，政府职能部门应当征求被安置人意愿，以维护被安置人的合法权益。 

2.规划建设，同步进行 

针对公寓安置时限过长、临时安置补助费过大的问题，政府应做到规划与建设同行。在规划时，应尽量将安置房建设在方便生活的位置。在建房条件具备后，及时开工建设并及早投入使用，并加强配套设施建设，吸引被征迁人自愿选择公寓安置或产权调换。政府亦可出台节省临时安置补助费用的其他优惠政策。另外，鉴于公寓安置房的建设牵涉多个政府职能部门，建议由政府领导亲自抓，加大公寓安置房建设的推进力度，保质保量及时完成公寓安置房建设。 

（课题组成员：舒维云、黄玉香、周跃飞、陈一娟、朱燕红）