促进遂昌县旅游和谐发展的法律思考
近年来，遂昌县着眼于发挥自身的比较优势和后发优势，按照省委两创总战略和丽水市委“三市并举”发展战略部署，提出了“经营山水、统筹城乡，全面建设长三角休闲旅游名城”的发展战略，把发展乡村休闲旅游业作为富民强县的战略举措，旅游业从无到有，由小到大，已经成为县域最具活力的新兴产业，旅游经济呈现出蓬勃发展的良好势头。但是，随着遂昌县旅游业的蓬勃发展，旅游产业的利益主体增多，各种利益冲突加剧。旅游企业在开发和经营过程当中面临的矛盾增加，导致遂昌县旅游产业化遇到诸多问题。为此，遂昌法院通过走访企业、乡镇、旅游局等有关主体和部门，研究旅游相关法律法规，就遂昌县旅游产业化过程中遇到的主要社会矛盾进行了调研。现将调研结果汇报如下： 一、遂昌旅游发展概况 （一）旅游经济持续快速增长。2005年遂昌全县接待游客24.11万人次，旅游收入0.69亿元；到2009年，全县全年共接待国内外游客249.76万人次，旅游经济总收入10.06亿元，相当于全县GDP的21%。四年来，游客接待量增长了10.35倍，旅游经济增长了14.57倍，两项增幅连续4年位列丽水市各县（市、区）之首和全省26个欠发达县（市、区）前列，呈现出蓬勃发展的良好势头。 （二）遂昌县发展生态旅游经济的主要举措。一是明确旅游发展思路，在县委十三届六中全会提出“建设‘长三角’休闲旅游名城”的目标后，进一步提出“经营山水、统筹城乡，全面建设‘长三角’休闲旅游名城”的发展战略，将旅游作为县域经济新的增长占和第三产业的龙头加以重点扶持和培育。今年年初，又明确着眼于“全县是个大景区”的工作定位，强势推进休闲旅游业发展。二是鼓励全民参与。“全民参与、惠及全民”是遂昌县发展旅游经济的核心理念。在具体工作中，让群众参与农家乐乡村休闲旅游开发，让群众参与旅游景区景点开发，倡导业主与当地群众包容、互动和共赢的发展氛围。让群众参与乡村文化节庆活动。让群众参与原生态精品农业开发。三是加快景区建设。近年来，遂昌县已建成南尖岩、遂昌金矿国家矿山公园、神龙谷等3处国家4A级旅游景区，以及飞石岭3A级旅游景区，先后建成了中国竹炭博物馆、汤显祖纪念馆以及湖山温泉、大柘汤沐园等文化休闲项目，启动了湖山旅游度假区、石姆岩景区、吴乐畈五星级旅游度假中心项目和长濂晚明文化园和王村口红色旅游项目的前期工作，以及白马山、九龙山等重大项目的谋划工作。 二、遂昌县旅游在开发过程中遇到的利益冲突问题 （一）旅游用地征收难问题 我们在调查走访过程中发现，反映最为普遍的问题是政策的处理。当前遂昌旅游开发用地模式主要有三种：一是自有模式，指村集体组织利用自有土地开发旅游项目，例如长濂村的旅游开发模式。二是合作模式，指村集体组织以其土地参股进行开发的模式。上述两种模式，较少发生土地利用纠纷。三是征收模式，指旅游企业需要用地时，由政府出面征收土地，再交由企业使用的模式。这种模式存在的矛盾最大。由于目前没有明确的土地征收补偿标准，当地居民经常借机漫天要价，导致难以顺利或根本无法达成补偿协议。另外，由于集体内部经常因补偿款的分配产生分歧，导致部分村民在补偿协议达成后，仍然阻挠土地的征收。由于政策处理困难，许多项目开发时间被拖延，一些项目甚至因此终止，例如吴乐畈五星级旅游度假中心项目，就因政策处理成本过高导致搁浅。即使已经达成补偿协议，一些村民在企业开发过程中，仍借口存在其他损失，阻挠企业开发或者向企业索要赔偿。例如在某项目中，村民在被征收的土地上继续耕种，在企业用地时，又要求企业补偿青苗损失。 （二）非法抢占旅游资源问题 国有资源许可是旅游项目开发的前提。但是部分群众法制观念淡泊，随意占用国有资源进行旅游开发。例如大柘镇某漂流项目，已经试营业数月，但至今未取得河道的资源许可权。再如焦滩乡政府于2008年许可一家公司开发当地某河道的漂流项目，然而在2009年，另一家由当地村民参与组建的公司在未取得资源许可的情况，就在该河道进行了漂流旅游项目的试营业。两家公司因此发生冲突，并造成治安案件。对于双方的纠纷，有关部门多次协调未果，该河道的旅游开发因此中断。由于双方之前均投入资金进行了河道清理、购买设备等筹备工作，双方均造成了一定经济损失。 （三）旅游项目无序开发问题 根据县政府的授权，乡镇享有资源的许可权。各乡镇为发展当地旅游业，积极上马了许多小型旅游项目。但是由于缺少整体规划，一些项目高度雷同，并且位置分布极不合理，导致企业客源不足，生存困难。例如漂流项目，目前全县境内有审批手续的三家，无证经营的一家，另外还有多处已有立项意向，这些还不包括前述提及的焦滩乡漂流项目。并且同一旅游线路沿线分布有多个漂流项目，竞争度极大。据了解，一些漂流项目由于客源减少，已处于入不支出的状态。 （四）景区管理与建房限制的问题 遂昌农村许多房屋为六十、七十年代的旧房。由于家庭人口的不断增加，群众要求改善居住条件的强烈愿望日益强烈。但是，为了配合遂昌县“建设长三角休闲旅游名城”的发展战略，湖山乡、王村口镇等重点旅游区域都对农民建房进行了严格管理，设置了诸多“红线”，核心区域甚至禁止原拆原建。景区管理与群众住房需求的矛盾日益突出。 三、遂昌县旅游在经营过程中遇到的主要利益冲突 （一）不正当竞争的问题 据旅游企业反映，遂昌县旅行行业相互压价、恶性竞争的现象日益严重。例如根据旅行社管理的有关文件，指导性的毛利率应在10%-15%之间，但是目前遂昌县旅行社的平均营利在5%以下。有些旅行社为打压竞争对手，甚至故意在对方客户询价时，将报价压到成本以下。再如，某景区周边有众多当地村民开办的农家乐。为扶持农家乐，景区与他们存在合作关系，经常将一些客人介绍到这些农家乐中住宿和餐饮。然而，一些农家乐却采取带领旅客走小道逃票的方式笼络游客。 （二）经营消费纠纷的问题 随着游客人数的激增，旅游企业在经营过程中遇到的纠纷也大量增加。除经常涉及的价格、服务等消费纠纷外，还出现了一些特殊类型的纠纷。 1.免费景点的人身损害纠纷。2009年国庆期间，焦滩乡独山村发生一起自驾游游客坠河身亡事件。独山村是遂昌县风景旅游局的宣传景点，但是并没有正式批准为旅游景区，因此没有实际的旅游经营者。外地游客王某等人根据遂昌官方网站的介绍，自行驾车要遂昌游玩。在独山村游玩时，王某从一座栏杆缺失的小桥坠入河中身亡。王某家属以旅游局未尽到安全保障义务、独山村委会管理不善为由，要求两者赔偿损失52万余元。法院最终判决独山村委会赔偿10万余元。 2.游客造成当地居民的财产损害纠纷。由于游客的素质良莠不齐，经常有人损害或者偷盗庄稼。当地居民苦于抓不住肇事人，便转向附近景区索要赔偿，理由是旅客是因为景区吸引来的。此类纠纷如不能妥善处理，容易激发居民与旅游经营人的矛盾，甚至与游客直接发生冲突，影响旅游整体形象。 四、存在问题的原因分析 （一）县域旅游宏观调控乏力 这主要表现为行政管理部门权威不够，缺乏强有力的宏观调控机构。旅游产业是强势产业，旅游部门是弱势部门，需要法律支撑。从旅游部门反馈的信息来看，旅游产业对旅游局的工作要求往往超过旅游局职能的设定范围，致使旅游局对旅游业宏观管理感到力不从心。目前的旅游管理体制将山林、河流、文化、矿产、乡村旅游等资源分别交由林业、水利、文化、国土、农业（农办）等部门管理，并且旅游项目的审批，也委托给了基层政府，旅游局在旅游开发中的职能主要是对各个部门进行协调，缺乏全面的宏观调控手段，行业管理和行政约束力很弱，难以做到对整个行业的全面管理。这是导致各个乡镇重复建设高度雷同的旅游项目的主要原因。 （二）旅游法律体系不完备 总体上看，现行的法律在立法层次上没有对国家发展旅游业的原则和措施作出根本性的规定，也没有对旅游业所涉及的各方面的关系作出有效的约束和调整。在我国旅游法律体系中，法律、行政法规和部门规章作为社会公共产品在数量上供给严重不足，在立法的位阶上处于比较低的层次，有的行政法规和部门规章立法思想过时，内容简单、原则，缺乏可操作性。尤其是与旅游开发相关的土地征收法律不健全，有关部门在处理政策时深感无法可依，无章可循。 （三）利益协调机制不完善 随着遂昌旅游的发展，旅游资源的有限性与不断扩大的开发需求矛盾显现。大量涌入的旅游者，为本地居民带来福利的同时，也带来了新的问题。旅游经营者之间、经营者与当地居民之间、经营者与消费者之间、消费者与居民之间的利益冲突加剧，传统的利益协调方式在许多问题的处理上显得力不从心，而新的利益协调机制却尚未建立。例如旅游行业协会可以对旅游经营者进行有效的约束、管理和服务，但是在遂昌县至今还未成立。行业内的恶性竞争因此缺少有效约束。 （四）社区参与旅游发展的制度体系尚未建立 在遂昌，社区参与还仅限于直接参与旅游的开发和经营，以及政府组织的文化活动，在某种程度上处于被动参与状态，缺少一种激励机制来引导群众自觉参与旅游全局利益的保护。遂昌县社区参与旅游发展还存在着以下问题： 一是旅游资源存在被过度利用的情况。由于当前的社区参与注重单纯的经济利益诉求，追求旅游的正效应，如增加居民收入、为剩余劳动力提供就业机会、提高居民生活质量等，在经济利益驱动之下，很多社区居民参与积极性高涨。这正是遂昌农家乐、漂流等小型旅游项目遍地开花的动因。但是旅游市场和其他市场一样需要平衡的供求关系。在社区旅游发展过程中，如果没有相应的制度设计，对公共旅游资源的过度使用将无法避免。一旦旅游产品供给严重过剩，需求相对不足，旅游经营就会陷入困境。经营者为了生存，容易发生恶性竞争等行为，从而在整体上损害旅游业的健康发展。 二是社区参与旅游发展缺乏主动性和能动性。在遂昌，目前社会几乎都是被动参与旅游。在旅游参与过程中大多处于被决定、被包装、被表达、被展示的状态，很多时候也是被忽略甚至是失语状态。但处于被动地位社区的抵触，往往导致相对强势的政府和企业一并陷入被动境地。企业在开发之初先从政府那里获得准入，然后进入开发过程，在这一过程中往往并没有征求社区居民的意见。作为开发商的企业和拥有土地审批权的政府往往略过相关社区居民直接达成了协议，社区居民只是作为被管理的对象来看待。而且社区居民缺乏参与相关决策、规划的方式和途径。 三是旅游收入利益分配不均，社区居民发展旅游积极性受挫。社区作为利益主体之一，承担了社区旅游开发过程中的各项隐性成本。以独山村游客意外死亡为例，如果不是由于政府的旅游宣传，独山村作为一个偏僻小山村，很少车来人往，所需承担的安全义务相对要轻很多。但是旅游的发展，为独山村带来了更多的社会责任和风险。在法院判决后，独山村部分村民曾经扬言将拒绝旅客进入本村。此类风险如果完全由社区承担，无疑会挫伤社区居民发展旅游的积极性，有必要建立科学的成本分摊机制，由各个利益主体共同承担成本。类似土地征收难的问题，解决的根本途径也是实现旅游收入利益的合理分配。 五、促进遂昌县旅游市场和谐发展的法律对策 法的运行与作用的发挥不是仅仅靠一部法律或地方性立法，而是由配套的一系列的不同类别、不同层次、结构合理有序的法律、法规和规章来共同发挥作用。从这个意义上讲，有必要构建县域旅游经济发展的法制保障体系。在构建县域旅游经济法律保障体系的过程中，应充分考虑多方面因素，要做到保护环境与合理开发并重、保障投资人利益与保护旅游消费者权益并重、保障旅游开发与保障社区居民利益并重。县域旅游经济的发展一定要树立正确的法律理念，走可持续发展以及与环境和谐共生、共赢共荣之路。 （一）完善法制，合理规划 要通过完善法制的方式，实现合理规划，有效整合资源，避免重复开发，构建主题突出、功能互补的县域旅游圈或县际旅游线。要强化政府的旅游规划职能，增加旅游部门的执法权限，提高旅游部门的综合执法能力。要尽快细化景区建设规划，完善景区建房审批制度，协调景区管理与农民住房需求的矛盾。 （二）完善法制，保障平等竞争 要通过完善法制的方式，保障市场主体的平等竞争地位，充分保护市场主体的合法权益。要打破地区封锁，有利于各市场主体拓宽旅游市场，鼓励旅游经营者开展跨省、市行政区域旅游经营活动，这对拓宽旅游客源市场、吸引外地旅游者有着积极的作用。旅游资源是旅游产业发展的基础和前提，为体现市场化运行的要求，国有旅游资源经营权的出让要体现公正、公平、公开、透明的原则。 （三）完善法制，维护旅游者权益 要通过完善法制的方式，切实维护旅游消费者的合法权益。尤其是在休闲旅游中占有重要地位的自助游，游客的权益保护相对薄弱，应完善相关的法律规范，切实保护自助游游客的合法权益。要完善纠纷解决机制，建立高效、便捷、统一的旅游投诉处理中心，及时处理消费者与经营者、消费者与居民之间发生的纠纷。 （四）完善法制，促进社区参与旅游发展 旅游目的地社区的居民其生活承受着因旅游开发带来的种种影响。并且，社区本身的生产、生活、文化等也是旅游的吸引力之一，这使得旅游地的社区必须参与制定发展旅游的规划和决策，旅游业的发展和管理必须有效地和社区居民融为一体。所以，社区参与是一种自然保护与旅游发展战略，社区参与是实现旅游业可持续发展的重要途径之一。社区参与旅游发展事业任重而道远，应当从以下几个方面着手对其进行完善。 一是建立有效的社区参与决策机制。让社区居民对旅游规划和决策拥有发言权，可以使旅游业发展目标与社区发展目标有机融合，也使旅游规划的实施不再仅仅是一种行业行为，也成为社区居民的责任。社区参与旅游决策的关键在于社区居民在生态旅游开发与规划中占有领导地位。社区居民有权知道旅游的开发对本地未来社会文化发展带来的影响，对旅游开发的必要性、开发的时间、开发的领域以及对当地资源与环境的保护提出自己的想法和建议。社区居民还应当有参与讨论重大旅游项目的设计立项工作的权利。此外，对旅游开发的利益分配方案进行决定时，社区居民应当作为必不可少的一方当事人，这是社区参与旅游规划决策的关键问题。 二是建立居民参与利益分享机制。已有研究表明，旅游地若能充分考虑当地居民的要求并使其受益，则居民表现出支持旅游进一步发展倾向，并以更积极的姿态继续介入，否则相反。合理的产权安排能够较好地引导人们实现外部性较大的内在化，以实现资源的高效配置。界定产权、积极引导社区居民入股是对社区居民的权益进行保障的一种可行方式。社区参与旅游发展而带来的利益分配，主要体现为：增加居民就业机会，保证本地居民优雇用的权利；促使生态旅游产品生产经营实体注意自身经营行为，最大限度地减轻对环境的污染和对当地居民生活质量的副作用，提高社会环境质量。由于相关利益主体不同，对生态旅游活动的利益主张也不相同。可以按照社区居民的参与愿望和分能力组织他们从事不同的旅游活动，设立不同的利益分配机制，以满足全体社区居民的利益分配要求。 三是以政府为主导，实现社区资源整合。旅游业各种利益和经营者范围的广泛，具体涉及社区居民、旅游管理部门、旅游开发商、旅游者之间的相互利益。社区旅游整合的核心是社区作为一个整体参与旅游业，真正实现社会、经济、环境效益的最优化。而协调政府内部、公有部门、私有部门以及社区居民之间的关系，为社区整合搭建沟通交流的平台，成为确保社区旅游成功发展的一项重要政府职能。对社区旅游资源进行整合应调整三方面的关系：其一是旅游管理部门与社区居民的关系，旅游管理部门包括行政管理和行业协会管理部门，其对居民行使的是管理职权与质量监督，完善管理机制对规范和开拓旅游市场有重要作用；其二是居民与旅游开发商之间的供需关系，即居民为开发商提供土地、人力资源、旅游资源、基础设施等，同时旅游开发商为居民提供就业机会、资金、信息等，形成一种双向的供需机制；其三是政府与旅游开发商的关系，政府应当充分发挥其市场监管者的角色，监督和引导旅游开发商的旅游开发行为，并对开发商和社区与居民的关系进行协调。此外，社区旅游资源的整合还应当把旅游者包括进来，为以旅游者与居民为代表的利益群体提供一个交流的信息平台。（课题组成员：叶晓生、张晓法、李丽杰、唐春萍、钟芳筱） |
